Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

упоминалось о предложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах.

Вероятно, законодатели, верные традиции “политического конституционализма”,

при которой текст Основного закона был предназначен более для пропаганды

действительных или мнимых достоинств социалистического государства, решили

таким способом продемонстрировать, что советские граждане жалоб в госорганы

не направляют, так как им не на что жаловаться. Декларативность этой

конституционной статьи очевидна, но тем не менее она была очень значима,

как первая в российской истории попытка на самом высшем юридическом уровне

закрепить право граждан на обращение.

В той же статье Конституции устанавливалась обязанность должностных лиц

“в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан,

давать на них ответы и принимать необходимые меры”. Эти положения были

воспроизведены и в Конституциях союзных республик, в том числе в

Конституции РСФСР 1978 года.

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конституции

РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и

косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст.

32[43], в истории правового регулирования института обращений наступил

новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия

федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями

граждан и устанавливал твёрдые юридические гарантии их внимательного и

своевременного рассмотрения.

Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной

Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба его оказалась очень сложной. Этот

Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации.

Затем, после длительных согласительных процедур, так и не приведших к

общему консенсусу, он всё-таки был принят Думой большинством голосов,

достаточным для преодоления вето СФ. Однако после этого закон вновь был

отклонён - Президентом. Дума не пыталась преодолеть президентское вето и

пошла на создание специальной комиссии для доработки закона -

соответствующее постановление было принято 15 марта 2000 г. (ровно 4 года

спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Эта комиссия

работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату так

пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причины

столь длительного и мучительного его “прохождения” мы постараемся

рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.

В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт

обращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые

он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих

других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское

государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок

“челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современном

Российском демократическом государстве необходим принципиально иной -

партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями

граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и

юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы

может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно-

правовой базы работы с обращениями граждан в современной демократической

России.

ГЛАВА 3

Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральных

органах исполнительной власти

1. место права граждан на обращение в системе конституционных прав человека

и гражданина

Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обращений

граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института.

Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законодательного

регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право

обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и

административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования -

как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными правами

и свободами граждан? Прежде всего речь идёт, естественно, о правах и

свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических.

Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается правом на

свободу мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть

выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что

одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан

на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права

граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая

частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть

принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Если

данная норма получит развёрнутое отражение в текущем законодательстве, она

может стать основой демократического механизма реализации права граждан на

обращения в России.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой

информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании с правом

граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять

информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права

граждан направлять обращения в органы государственной власти и местного

самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое действующей

Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в широком смысле

право на объединение имеет целью удовлетворение социально-экономических и

культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении

политической власти. Естественно, что одной из форм связи общественных

объединений и органов государственной власти и местного самоуправления

является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан (о чём

шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство

представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов

этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные

властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов

данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и

их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих органов

общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ

подписывается именно руководителями объединения), каким бы демократическим

путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение

играет роль фактора, консолидирующего мнения отдельных граждан в

коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно

продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необходимым обратить

внимание на проблему направления гражданами обращений в общественные

объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная

государственно-правовая наука и практика не делала различий между

обращениями в эти объединения и государственные органы. Это было

обусловлено особенностью формирования советской политической системы, ядром

которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов

местного самоуправления и общественных объединений строго разграничены.

Поэтому направление гражданами обращений в общественные объединения носит

не публично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что

общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы

и предложения, связанные с деятельностью государственных органов и органов

местного самоуправления. Вместе с тем, обращения граждан в общественные

объединения могут иметь место, как форма связи объединения со своими

членами. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политических,

- это право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и

демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого

субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном

мероприятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно

значимому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией

тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно

быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования

манифестантов. Это решение должно приниматься не на основе анализа

выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании

какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее

подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу. Таким

образом, право на обращения является важнейшей составной частью права

граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершённый,

общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в управлении делами

государства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию

Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл

одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по

отношению ко всем остальными субъективным политическим правам и

свободам[44]. С этой точки зрения право граждан на обращения не является

исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на

участие в управлении проявляется в таких видах обращений, как предложения,

петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и

местного самоуправления выступает составной частью народовластия,

содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их

объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в

названные органы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как

личное субъективное право, но и как одна из форм непосредственной

демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются

способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие

целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на

принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления

решения, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в

соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между

гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного

самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы

представительной демократии.

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод

граждан и в этом смысле является органической составной правового статуса

гражданина в РФ.

2. основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным правовым

институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть

ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те

правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма

реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во

всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе

механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих поведение

человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить

о принципах института права граждан на обращения в государственные органы и

органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкретных

общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института,

должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принципа состоит в определении

субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так

прост, как кажется.

Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на

граждан России. К сожалению, и действующая Конституция РФ оказалась не

свободна от этой традиции. С одной стороны, если говорить о политическом

характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть

только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение

находящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её

должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права

на обращения нарушением сущности данного правового института? Думается, что

нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права,

входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального

закона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных

граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской

Федерации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних

должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся

гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к.

участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого

государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое физическое лицо в

соответствии с Российским законодательством обладает правом на обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением

случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия

касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъектами

которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат международно-

правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его

состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в

государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию

обращения, кроме прямо нарушающих закон. Иными словами, в компетентные

органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заявления

и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в отношении

гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно

действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно

лежать бремя доказывания вины? В действующем законодательстве по этому

вопросу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд

действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба

гражданина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам

гражданского судопроизводства (ст.6). Это означает, что вина ответчика

презюмируется. Истец даже, в соответствии с Законом, не обязан

формулировать точно, какая правовая норма, с его точки зрения, нарушена.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской

Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или

жалобу, не только точно сослаться на нарушенный Закон, но и приложить его

текст к жалобе. Хотя судебное обжалование остаётся за рамками данной

работы, пример судов может быть весьма полезен.

Проект Федерального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо,

подавшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые

доказательства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрократии

возможность выполнение последнего требования представляется весьма

сомнительной. Думается, подход в части административного порядка

рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо

заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение

прав, свобод и законных интересов человека, а инициатора жалобы - за

сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск

доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы

или заявления.

В связи с вышесказанным, представляется необходимым закрепить

законодательно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного

подхода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи.

Дело в том, что принцип равноправия в данном случае имеет две стороны.

Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в

государственные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место

прямое действие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенство граждан

перед законом и судом, и задача законодателя сводится лишь к обеспечению в

текущем законодательстве, регламентирующем порядок реализации права граждан

на обращения, реализации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт

о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного

должностного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело

в том, что гражданин в соответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе

обжаловать действия любого государственного органа, органа местного

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12