Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО

бюджетных расходов имеют прямые расходы на поддержку производства. Поэтому

этот показатель с наибольшей степенью точности характеризует бюджет, в

котором указанные расходы составляют значительную долю.

Однако бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность. В его

расходной части нет статей, которые могли бы напрямую повлиять на рост

производства в округе. Поэтому рассчитанный в п. 2.2.3 мультипликатор

бюджетных расходов характеризует только их косвенное влияние на рост ВРП.

Это снижает достоверность данного показателя.

Оценка эффективности бюджетных расходов с помощью их мультипликатора

осложняется еще и тем, что на территории округа сталкиваются различные

финансовые потоки. Ассигнования предприятиям могут выдаваться из бюджета

Москвы по ЮАО, по другим округам, из федерального бюджета, федеральных и

региональных внебюджетных фондов, а также за счет средств международных

организаций. При этом трудно определить, какие именно средства повлияли на

рост ВРП. Может сложиться ситуация, при которой средства бюджета Москвы по

ЮАО расходуются неэффективно, но, тем не менее, на территории округа

наблюдается рост производства, который происходит за счет ассигнований из

других источников. В этом случае мультипликатор бюджетных расходов может

составить значительную величину, что не будет говорить об эффективности

использования средств.

Поэтому применять данный показатель для оценки эффективности

расходования средств бюджета Москвы по округу было бы ошибочно. Он не

характеризует реальную экономическую ситуацию и может существенно исказить

ее. Применять мультипликатор бюджетных расходов правильнее при анализе

бюджетов более крупных регионов.

В данной работе также была проведена оценка эффективности планирования

бюджетных расходов и контроля за их осуществлением. От эффективности этих

процессов напрямую зависит эффективность финансирования расходов по всем

направлениям.

Планирование расходов бюджета Москвы по ЮАО осуществляется на основе

смет, представляемых бюджетными учреждениями. Эти сметы составляются исходя

из законодательно установленных норм и нормативов. В п. 3.2.1 было выявлено

значительное превышение фактических расходов над плановыми. Это

свидетельствует о низкой эффективности планирования расходов бюджета Москвы

по ЮАО. Рассмотрим, какие последствия может иметь неэффективное

планирование для осуществления бюджетных расходов.

Задачей процесса планирования бюджетных расходов является расчет суммы

средств, необходимых для финансирования бюджетных учреждений в плановом

периоде. Бюджет должен быть сбалансирован, поэтому доходы, выделяемые ЮАО

из бюджета Москвы, в точности соответствуют плановым расходам.

Однако в процессе исполнения бюджета расходы оказываются значительно

выше запланированных. Это приводит к тому, что выделенных для их

финансирования средств становится недостаточно, и ФКУ ЮАО необходимо

обращаться в Департамент финансов за дополнительными денежными средствами.

В результате могут возникать перебои с финансированием некоторых

мероприятий, в определенные периоды может наблюдаться нехватка бюджетных

средств. Кроме того, привлечение дополнительных денежных средств требует

времени и несколько усложняет процедуру исполнения бюджета. В результате

эффективность бюджетных расходов снижается.

Еще одна проблема связана с тем, что дополнительно предоставляемые

бюджетные ассигнования часто выделяются в последний момент. Например, в

2002 г. более 11% средств были выделены и использованы в последние две

недели года. Времени до конца года для их полноценного освоения не

оставалось, поэтому эти средства были израсходованы крайне неэффективно

[13].

Таким образом, одним из путей повышения эффективности бюджетных

расходов является совершенствование их планирования. Для этого необходимо,

прежде всего, пересмотреть существующие нормы и нормативы бюджетных

расходов. Скорее всего, большинство из них необходимо увеличить. Кроме

того, следует изменить методику планирования. В настоящее время при

планировании ненормируемых расходов бюджета Москвы по ЮАО обычно

используется метод экстраполяции, т. е. сумма этих расходов в плановом

периоде принимается равной их сумме в предыдущем периоде. Однако этот метод

часто оказывается неэффективным, т. к. он не учитывает изменения,

происходящие в экономике региона и в конкретных организациях [78].

Еще большее значение для повышения эффективности расходов бюджета

имеет контроль за ними. При эффективном осуществлении контроля выявляется

подавляющее большинство случаев нецелевого использования бюджетных средств.

Использованные не по целевому назначению средства, как правило,

возвращаются в бюджет и могут быть употреблены более эффективно.

По данным табл. 2.8, эффективность осуществления контроля за

расходованием бюджетных средств в 2003 г. значительно возросла по сравнению

с 2002 г. В бюджет было возвращено больше средств как в абсолютном, так и в

относительном выражении. В 2003 г. почти 10% бюджетных средств были

использованы более эффективно.

Таким образом, контроль за использованием бюджетных средств в ЮАО

совершенствуется. Для дальнейшего повышения его эффективности следует

увеличивать количество проверяемых учреждений, использовать новые виды

проверок, ужесточить ответственность за нецелевое использование бюджетных

средств. Основным итогом этих мероприятий будет рост эффективности

бюджетных расходов.

Однако это касается только контроля, осуществляемого финансовыми

органами Москвы. Контролирующими полномочиями наделены также отраслевые

департаменты и комитеты. Проводимый ими контроль направлен на наблюдение за

показателями эффективности расходования бюджетных средств в

подведомственных учреждениях. Такой контроль в настоящее время

осуществляется неэффективно, департаменты и комитеты не могут должным

образом проследить за использованием бюджетных средств.

Таким образом, еще одним направлением повышения эффективности контроля

за расходами бюджета является совершенствование контролирующей деятельности

отраслевых департаментов и комитетов. Кроме того, руководство бюджетных

учреждений и самостоятельно должно следить за целевым и эффективным

использованием средств [46].

В числе мер, осуществление которых повысит эффективность бюджетных

расходов, в разделе 2 был назван переход к адресной системе предоставления

социальной помощи населению. Он не снизит общую сумму расходов на

осуществление социальной политики, однако поможет распределять средства

более эффективно.

Однако для осуществления такого перехода необходимо профинансировать

ряд мероприятий. Главным из них является учет лиц, нуждающихся в социальной

помощи. Основной проблемой при этом является определение реальных доходов

населения. Кроме того, такой учет нужно проводить в короткие сроки, чтобы

обеспечить оперативное оказание социальной помощи. Поэтому переход на

адресную систему социальной защиты можно осуществить лишь при благополучной

экономической ситуации в округе, когда есть возможность выделить бюджетные

средства на проведение этой реформы.

Кроме того, целесообразно изменить систему органов, предоставляющих

социальную помощь. Специально для осуществление социальной политики на

территориях административных округов созданы УСЗН. Концентрация у них

средств на финансирование социальной политики позволит облегчить контроль

за их движением и повысить эффективность их использования.

По результатам проведенного анализа можно сделать определенные выводы

и представить их в виде плана мероприятий, который следует осуществить в

ближайшие несколько лет для повышения эффективности расходов бюджета Москвы

по ЮАО.

Выводы

> В первую очередь, в Москве необходимо завершить реформу ЖКХ. С

каждым годом будет освобождаться некоторая сумма бюджетных

средств; к 2007 г. она достигнет своего максимума.

> Большую часть освободившихся средств целесообразно направить на

финансирование учреждений образования, т. к. в этой области

наблюдаются существенные проблемы с использованием бюджетных

средств.

> Некоторую часть средств необходимо направить на финансирование

социальной политики. При этом основным направлением их

использования станет проведение мероприятий по переходу к

адресной системе предоставления социальной помощи.

> Оставшиеся средства в зависимости от сложившейся ситуации

следует направить на финансирование статей «Здравоохранение»,

«Культура», «Охрана окружающей природной среды» и т. п.

> На протяжении всего периода реализации указанных мер необходимо

совершенствовать планирование бюджетных расходов и контроль за

ними по направлениям, рассмотренным в данном разделе.

Одной из целей данной работы было также определение оптимальных

методов оценки эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО. Анализ бюджета

показал, что для общей оценки эффективности расходов возможно использовать

коэффициент бюджетной обеспеченности, а для более детального ее

рассмотрения необходимо проанализировать структуру расходов бюджета.

Применение этих методов на практике позволит лучше контролировать процесс

использования бюджетных средств, что повысит эффективность бюджетных

расходов.

4. Правовое обеспечение

В Российской Федерации принят ряд законодательных документов, которые

определяют порядок формирования и расходования средств бюджета, направления

бюджетных расходов, порядок разграничения полномочий между бюджетами разных

уровней. Эти нормативно-правовые акты принимаются на всех уровнях – от

федеральных органов власти до подразделений финансовых органов г. Москвы.

Основополагающим документом при этом, как и в любых правоотношениях,

является Конституция Российской Федерации. В ней определен ряд положений,

имеющих отношение к бюджетному устройству страны. Так, главой 3 установлено

федеративное устройство России, перечислены все субъекты федерации и

определены основные полномочия органов власти разных уровней, в том числе и

в сфере бюджетных отношений [1].

Важную роль в бюджетных правоотношениях играет Налоговый кодекс

Российской Федерации (НК РФ). Он является основным документом,

регламентирующим формирование доходной части бюджета. Он регулирует

вопросы, связанные с взиманием налогов в бюджеты различных уровней:

перечень налогов, подлежащих уплате, их характеристики, порядок и сроки

уплаты налогов, ответственность за нарушение налогового законодательства и

т. п. [3]. Нормы НК РФ, в особенности те, что касаются региональных и

местных налогов, часто конкретизируются законами федеральных органов власти

и органов власти субъектов федерации, а также нормативно-правовыми актами

органов местного самоуправления. Кроме того, существует законодательство об

использовании и продаже государственной собственности, предоставлении

государственного кредита и т. д. Таким образом, существует целый блок

законодательных документов, регламентирующих формирование доходов бюджета.

Однако данная область законодательства не имеет прямого отношения к

рассматриваемой теме.

Наиболее важное значение при регулировании вопросов, связанных с

расходованием бюджетных средств, имеют Бюджетный кодекс Российской

Федерации (БК РФ) и Федеральный закон №115-ФЗ от 15.08.1996 г. «О бюджетной

классификации Российской Федерации». Рассмотрим эти документы.

Основным документом в области бюджетного права является БК РФ. В нем

установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы

функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных

правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определены

основы бюджетного процесса в Российской Федерации. В БК РФ законодательно

зафиксированы компетенция и полномочия органов власти всех уровней в

бюджетной сфере.

Тема данной работы связана с расходованием средств бюджета. Положения,

касающиеся расходов бюджетов разных уровней, подробно рассмотрены в БК РФ.

Прежде всего, в статье 6 даны определения расходов бюджета, бюджетных

ассигнований, бюджетной росписи и прочих понятий, без знания которых

невозможно изучение рассматриваемой темы.

Раздел III БК РФ посвящен расходам бюджетов. В главе 10 расходы

бюджетов поделены на составные части (текущие и капитальные расходы),

определены формы расходования бюджетных средств, направления расходования

средств бюджетными учреждениями, предоставление трансфертов населению и т.

п. В главе 11 проведено разграничение расходов между бюджетами разных

уровней – выделены расходы, финансируемые исключительно из федерального

бюджета, из бюджетов субъектов федерации, из местных бюджетов, а также

расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней. Это позволяет

законодательно определить возможные направления расходования средств

бюджета Москвы [2].

Для аналогичных целей используется Федеральный закон №115-ФЗ от

15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации». Он включает

в себя:

> классификацию доходов бюджетов РФ;

> функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

> экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

> ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;

> классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов

бюджетов РФ;

> классификацию источников внешнего финансирования дефицита

федерального бюджета;

> классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и

субъектов РФ;

> классификацию видов государственного внешнего долга и внешних

активов РФ [4].

В контексте рассматриваемой темы наибольшее значение имеют

классификации расходов бюджетов. На территории ЮАО коды расходов бюджета

Москвы выглядят следующим образом: сначала, в соответствии с ведомственной

классификацией, указывается код получателя средств (например, Префектуры

округа, Управления образования и т. п.). Затем указывают код экономической

классификации расходов. В последнюю очередь показывают направление средств

по статьям функциональной классификации, присваивая им соответствующий код

[6].

Таким образом, даже незначительные суммы средств, выделяемые из

бюджета, получают свой уникальный код. Это позволяет усилить контроль за

расходами бюджета. Кроме того, коды расходов используются при работе

автоматизированных информационных систем, что позволяет уменьшить объем

документооборота и уменьшить число ошибок, связанных с неточным

наименованием статей расходов.

Важную роль в процессе изучения территориальных финансов играют права

и полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Они

установлены Федеральным законом «О финансовых основах местного

самоуправления» от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ. Он регламентирует порядок

формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления

(т. е. местных бюджетов); финансовые взаимоотношения органов местного

самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования

и финансово-кредитными институтами; разграничение доходов и расходов между

бюджетами.

В настоящее время этот закон пересматривается. Основным направлением

его изменения является повышение уровня финансовой самостоятельности

органов местного самоуправления путем наделения их дополнительными

бюджетными правами и закрепления за местными бюджетами дополнительных

доходов [24].

При изучении бюджета Москвы необходимо определить структуру бюджетной

системы города, этапы и участников бюджетного процесса, порядок

формирования и расходования средств бюджета, распределение расходов между

уровнями бюджетной системы города, порядок исполнения бюджета. Все эти

положения установлены Законом г. Москвы от 9.10.2002 г. №51 «О бюджетном

устройстве и бюджетном процессе в г. Москве». При рассмотрении расходов

бюджета важную роль играют следующие положения закона:

> порядок осуществления расходов по различным направлениям;

> распределение бюджетных расходов между уровнями бюджетной

системы;

> порядок предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных

образований;

> принципы казначейской системы исполнения бюджета;

> порядок сокращения расходов бюджета;

> порядок блокировки расходов;

> перечень органов финансового контроля.

Данный закон, хотя он и не связан напрямую с оценкой эффективности

расходов бюджета, регламентирует расходование бюджетных средств и контроль

за их движением.

Необходимым элементом анализа бюджета является анализ фактических

данных, т. е. информации о конкретных суммах средств, формирующих бюджет.

Такая информация содержится в законах о бюджетах разных уровней на

соответствующий год. Большинство данных, рассмотренных в данной работе,

относятся к 2003 г., поэтому основным источником информации можно считать

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9