Дипломная работа: Бюджетная система и бюджетный процесс
В
случае непринятия ГД закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего года
или невступления его в силу до 1 января по другим причинам Государственная Дума
может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета
в I квартале очередного финансового года.
3.4. Исполнение бюджетов
Исполнение
бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для
федерального бюджета - подписания Президентом РФ). В Российской Федерации
устанавливается казначейское исполнение бюджетов (в настоящее время
осуществляется переход от банковской системы кассового исполнения бюджета к
казначейской - первоначально на эту систему перейдет федеральный бюджет, затем
- бюджеты более низких уровней). На органы исполнительной власти возлагается
организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и
бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей
и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных
средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Особая роль определена
Федеральному казначейству Министерства финансов РФ - именно этот орган
обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих
доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый
счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета
бюджета. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволит
обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для
исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых
счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств
бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции
в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.
Исполнение
бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи - документа о
поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из
источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение
бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в
соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Исполнение
бюджета по доходам предусматривает:
перечисление
и зачисление доходов на единый счет бюджета;
распределение
в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;
возврат
излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
учет
доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.
Бюджеты
по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на
едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования.
Основные этапы санкционирования: составление и утверждение бюджетной росписи (в
течение 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение
уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей,
утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и
бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных
обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных
обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных
обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных
средств.
За
исполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба и
Государственный таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо
сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об
исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся
государственным (муниципальным) имуществом.
Если
в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в
бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5 % - решением руководителя
финансового органа, от 5 до 10 % - органа исполнительной власти, свыше 10 % -
законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной)
власти. Если последний не принял решение о сокращении в установленный законом
срок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональной
сокращение (секвестр) расходов).
Уполномоченный
исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты
об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство.
Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.
Важнейшая
задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления
налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование
мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджета
Российской Федерации сталкивается с большими трудностями. Ни один из российских
бюджетов 90-х годов не был исполнен полностью. Например, по данным 1997 года:
Исполнение федерального бюджета в 1997 г. составило по доходам 341,5 трлн., по
расходам 427,9 трлн. неденоминированных руб., или соответственно 77,2 и 79,5%
бюджетных назначений[27]. По
данным 1998 г.: За январь-май 1998 г. доходы федерального бюджета составили
105,6 млрд. руб., что в сопоставимых ценах больше показателей прошлого года на
5%. В январе-мае доходы бюджета превысили текущие расходы, что привело к первичному
профициту бюджета на сумму 13,4 млрд. руб., или 1,4% от ВВП. Однако дефицит
консолидированного бюджета РФ в январе-апреле составил 33,1 млрд. руб., или
4,3% от ВВП (при норме 3-3,4%). В мае произошло снижение поступлений налоговых
доходов (на 16% меньше, чем в мае 1997 г.).[28] Из-за
финансового кризиса, явно проявившегося с апреля 1998 г. ухудшились
макроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполняться
план по доходам бюджета. Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшение
конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое
негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных
расходов (уже сейчас они составляют четверть расходов бюджета, а во второй
половине 1998 г. их доля могла превысить 35%). В результате Россия вплотную
подошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвация
рубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РФ
были приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них - реструктуризация
внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом
спровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствие
реальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен» (подробнее о
финансовой ситуации в России и российской бюджетной политике - гл. 4 настоящей
работы).
Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение
Рассмотрение
и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового
контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти
(последующий контроль).
Для
контроля за исполнением бюджета ФС РФ образует специальный орган - Счетную
палату (данный орган участвует также в предварительном контроле - при
рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).
Отчет
об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов
главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является
Министерство финансов РФ.
Отчет
об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и
Счетную палату Правительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня
вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами и
материалами:
отчетом
о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;
отчетами
МФ РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд
и кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;
отчетом
о внутренних и внешних заимствованиях РФ по их видам;
отчетом
о доходах, полученных от использования госимущества;
сводными
отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных
(муниципальных) услуг;
годовыми
отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным
распорядителям бюджетных средств;
реестром
федеральной государственной собственности и отчетом о состоянии внешнего и
внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;
отчетом
Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за
нарушения бюджетного законодательства.
Счетная
палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный
год в течение 1,5 месяцев после представления отчета в ГД, используя материалы
и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает
отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения
заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или
отклонении отчета .
4. Бюджетная политика Российской Федерации и направления
ее совершенствования
Бюджетная
политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных
задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета,
управления государственным долгом является одним из основных инструментов
экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый
год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному
Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.
Так
как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных
доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и
государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть
оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в
указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма
сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных
макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев
успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.
В
качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие[29]:
уровень
собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
уровень
выполнения бюджетных обязательств;
величину
бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
объем
финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
уровень
монетизации бюджетного дефицита;
величину
валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
динамику
валового внутреннего продукта;
уровень
безработицы;
степень
выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
В
условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии,
характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:
величину
просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного
финансирования;
величину
просроченной задолженности по оплате государственного заказа.
Для
иллюстрации оценки эффективности российской бюджетной политики приведем
конкретные данные в соответствии с перечисленными выше критериями (Источники:
Минфин РФ, ЦБР РФ, Госкомстат РФ, ИЭА) за период - 1994 - 1997 г.г.[30]
Периоды
1
2
3
4
5
Вице-премьеры, курировавшие финансовую
политику
А. Шохин
А. Чубайс
В. Кадан-ников
В. Потанин, А. Лившиц
А. Чубайс
Министры финансов
С. Дубинин
В. Пансков
В. Пансков
А. Лившиц
А. Чубайс
Период
Показатели
февраль-декабрь 1994г.
январь-декабрь 1995г.
январь-август 1996г.
сентябрь 1996 г. - март 1997 г.
апрель-ноябрь 1997г.
Доходы федерального бюджета (по
определению МВФ)
с элиминированием сезонной составляющей
(в среднем за период, в % к ВВП)
Наличными деньгами и денежными
суррогатами:
Все доходы
в том числе:
налоговые доходы
неналоговые доходы
12,0
11,9
0,1
12,4
10,8
1,6
10,3
8,7
1,7
9,0
8,0
1,0
10,6
8,6
2,1
Удельный вес в налоговых доходах, в %
наличных денег
денежных суррогатов
98,9
1,1
89,6
10,4
82,3
17,7
85,3
14,7
91,7
8,3
Выполнение бюджетных обязательств
Расходы федеральн. бюджета (по
определению МВФ) в % к ВВП
23,2
17,4
18,0
21,1
16,0
Просроченная зад-ть по оплате труда
из-за отсутствия бюджетн. финансир-ния на конец периода:
млрд. руб.
во всей зад-ти по опл. труда, %
в фонде оплаты труда, %
915
17,3
4,4
2736
17,3
6,6
6107
17,0
14,9
11305
21,5
27,7
4940
10,1
9,1
Дефицит бюджета и государственный долг
Дефицит фед. бюджета (по определению
МВФ) в % к ВВП
11,1
5,3
7,7
8,0
5,3
Государственный долг, оформленный
ГКО-ОФЗ, на конец периода, в % к ВВП
1,0
3,2
7,9
11,3
12,6
Прирост гос. долга, оформлен-ного
ГКО-ОФЗ, процентных пунктов ВВП:
в среднем в месяц
в пересчете на год
0,08
1,0
0,18
2,2
0,59
7,1
0,48
5,8
0,14
1,7
Периоды
1
2
3
4
5
Вице-премьеры, курировавшие финансовую
политику
А. Шохин
А. Чубайс
В. Кадан-ников
В. Потанин, А. Лившиц
А. Чубайс
Министры финансов
С. Дубинин
В. Пансков
В. Пансков
А. Лившиц
А. Чубайс
Период
Показатели
февраль-декабрь 1994г.
январь-декабрь 1995г.
январь-август 1996г.
сентябрь 1996 г. - март 1997 г.
апрель-ноябрь 1997г.
Макроэкономические результаты финансовой
политики
Темпы прироста ВВП в ценах сентября 1997
г. в расчете на год,%
- 12,8
- 4,2
- 5,0
- 2,4
0,4
Законы о федеральном бюджете и их
исполнение
(по определению Министерства финансов
РФ) сэлиминированием сезоннойсоставляющей (в среднем за период, в % к ВВП)