Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ
Вместе с тем
правомерность обращения к категории «территориальная организация публичной
власти» в буквальном значении требует дополнительной аргументации. В этой связи
сделаем ряд пояснений применительно к термину «публичная власть». Дело в том,
что в литературе можно нередко встретить высказывания о том, что посредством
местного самоуправления реализуется не только публичная, но и политическая
власть[9].
Данный подход связан,
видимо, с тем, что в рамках родового понятия «общественная власть» или «социальная
власть» видовые признаки понятий «публичная» и «политическая» власть по
существу совпадают, а соответствующие термины используются как синонимы.
Принимая во внимание это положение, следует сделать некоторые уточнения. Начнем
с того, что публичная власть и политическая власть - явления не тождественные.
Не случайно они обозначаются различными терминами. Как представляется, различие
это состоит, прежде всего, в субъектно-объектном составе и содержании властных
отношении.
Субъектами публичной
власти являются публично-территориальные формирования - народ (нация),
государство, субъекты федерации, автономные и административно-территориальные
единицы, муниципальные образования, отдельные поселения и другие населенные
пункты. Все эти участники властных отношений осуществляют позитивно
определенные властные функции на соответствующей территории. Наряду с ними на
основе общих принципов и норм международного права публичная власть
реализуется, как отмечается в литературе, в границах мирового сообщества
субъектами международного права (национальными государствами, международными
организациями).
Общим объектом публичных
властных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективная
общественная ценность - государственная целостность, стабильность миропорядка,
устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований
(субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальных
образований и др.). Содержание публично-правовых отношений составляют те
конституционно (уставно) определенные права и обязанности органов власти
территориальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи и
взаимодействия на конкретной территории.
В отличие от публичной
политическая власть охватывает более узкий круг общественных отношений. Она
включает те связи и взаимодействия, которые значимы для общества и миропорядка
в целом. Эти отношения результируют интегральную целостность (или представляют
угрозу для нее) государственно организованного общества или мирового
сообщества, а также соответствующих внутритерриториальных государственных
формирований (субъектов федерации и крупных административно-территориальных
образований - регионов). Будучи интегрирующим началом конкретного общества и
миропорядка, властные связи включаются и в политическую, и в публичные системы,
т.е. являются публично-политическими.
Вместе с тем властные
отношения в муниципальных образованиях (районах, округах, поселениях), общинах
малочисленных народов, других локальных территориальных образованиях выступают
интегрирующими в рамках данных формирований, а не общества в целом или его
самостоятельных государственных образований. Поэтому эти отношения, будучи
публично-властными, не являются политическими и соответственно не входят в
систему политической власти.
В то же время в системе
политической власти существуют внутриорганизационные отношения (принятие в
члены организации и исключение из членов, избрание органов политической партии,
распределение финансовых средств, управление имуществом и др.), которые значимы
для конкретного политического объединения. Эти отношения являются элементами
политической власти, но не являются публично-властными.
Итак, понятия «система
публичной власти» и «система политической власти» являются частично
совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной
публично-политической властью национального и международного уровней, а
различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы
(являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых,
внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к
непубличным организационно-политическим властным явлениям).
Сфера совпадения
публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений)
определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде
общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода
антиномией этому подходу является концепция разделения политической и
государственной власти. Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия
первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его
органы»[10].
Принимая во внимание эту
довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются
сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское
общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы
развития.
Трудность же состоит в
том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат
публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке
конституционного права. Известно, что в теории государства государственная
власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это
определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых
понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую
природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда
и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной
власти. Государственная власть как определенный вид публичной (политической)
власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий
государства, государственно-территориальных и иных
институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан,
объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности
в конкретном обществе и в мире в целом.
Отличительным признаком
государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного
субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению
легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными
институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[11].
Таким образом,
соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и
территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие
территориальной организации местного самоуправления является более узким и
используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и
существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные
основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную
организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.
Все институты местного
самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного
самоуправления, во многом, будучи
обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной
территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы
местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие
компетенционных основ, а также правовых, организационных и
финансово-экономических основ местного самоуправления.
1.2
Исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах
Вопросы организации
власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо
функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных
территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое
подразделение территории государства именуется административно-территориальным
делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
В соответствии с
административно-территориальным делением организуется государственная власть на
местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что
предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы
государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих
на разных территориальных уровнях государственного управления.
В советский период
развития российской государственности административно-территориальными
единицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки,
территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы
административно-территориального устройства Российской Федерации относились к
компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались
Положением о порядке решения вопросов административно-территориального
устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17
августа 1982 г.[12] Сегодня решение этих
вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление —
это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая
предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов
власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы
управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах
определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы
местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли
организация местного самоуправления с административно-территориальным делением
государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации
местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления
разного территориального уровня[13].
Вопросы территориальных
основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления
и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Закон Российской
Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.)[14],
определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из
существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный
закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления:
сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также
возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и
других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового
территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном
самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного
Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов,
районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон
содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в
границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не
допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных
территориях.
Таким образом, принципы
административно-территориального устройства, предполагающие отношения
соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу
перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период
развития российской государственности узловым звеном системы управления на
местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В
соответствии со статьей 55 Закона Российской федерации «О местном самоуправлении
в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.[15]
районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения
нижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельских
населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной
финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов
власти[16].
На следующем этапе
развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в
октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о
реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
федерации»[17], предпринимаются попытки
по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного
самоуправления.
В Положении об основах
организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от
26 октября 1993г.[18], нашел свое отражение
так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного
самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления,
прежде всего, выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские
поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна
на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий»
принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение
существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы
местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об
основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы
местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях,
других населенных пунктах» (пункт 1 Положения). Что же касается района,
сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на
территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это
определение попадают и территория района, и территория сельского округа),
совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый
орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).
Конституция Российской
Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[19],
не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного
самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное
самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция
Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную
организацию местного самоуправления с административно-территориальным
устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса
территориальной основы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие
в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление
местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие
от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как
уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное
самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и
осуществляется местное самоуправление.
Закон не содержит
исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном
самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется
местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых,
устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях.
Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных
территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного
строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый
Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых
осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего отдельные поселения:
города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные
образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений,
другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость,
сельсовет)[20].
Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право
устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах
которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность
реализации местного самоуправления на территории других муниципальных
образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон,
давая определение муниципального образования в статье 1, относит к
муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о
внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3
статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Таким образом, данный Федеральный закон, по существу,
закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом
в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон
оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с
административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут
самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может
осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания
территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е.
территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При
этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской федерации» отсутствие муниципальной
собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием
для отказа в образовании нового муниципального образования.
Вслед за Конституцией
Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и
сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население
городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление
местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания
самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо
муниципальному образованию; в) организации территориального общественного
самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и
функционирования территориального общественного самоуправления на территории
поселения, не являющегося муниципальным образованием[21].
Установление и изменение
порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов
Российской федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|