Курсовая работа: Федеральная налоговая служба

Таким образом, налогоплательщик может смело обращаться в территориальные органы ФНС за необходимыми ему разъяснениями, не прибегая к непосредственному обращению в Минфин. Представляется, что на министерство возложена функция по разъяснению законодательства о налогах и сборах исключительно на федеральном уровне.

Функции же по принятию нормативно-правовых актов переданы Минфину России. Отныне именно этот орган будет принимать новые инструкции, утверждать формы налоговых деклараций, расчетов по налогам, порядок их заполнения и т.п.

2.1 Проблемы нормативного регулирование организации налогового администрирования в РФ

Отсутствие четкой, ясной концепции реформирования системы налогового контроля и налоговой ответственности не позволяют надеяться на реальное устранение недостатков современной налоговой системы, в то время как предпринимаемые в настоящее время меры "по совершенствованию налогового администрирования", направленные на решение сиюминутных задач, еще в большей степени запутают отечественную систему налогообложения.

В программных документах исполнительных органов власти, участвующих в формировании налоговой политики, все чаще и чаще стал появляться термин, не получивший пока еще какого-либо нормативного определения – "налоговое администрирование".

Этот термин уже давно стал общеупотребительным в публицистической литературе, не раз его использовали должностные лица государства в своих публичных выступлениях, и вот уже и в правительственных актах появилось "налоговое администрирование" как нечто определенное и вполне конкретное.

Долгое время законодатель пытался избегать использования в федеральных законах термина "налоговое администрирование", однако, в этом году Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект Федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования", что, вероятно, должно означать, что этот термин должен получить некое законодательное определение.

Так, что же такое "налоговое администрирование", совершенствованию которого посвящен нынешний этап налоговой реформы? Прежде всего, попробуем выявить значение названного термина, которое в него вкладывают государственные органы в своих актах.

Приказ ФНС России от 16.04.2006 № САЭ-3-30/290 "Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении Критериев отнесения российских организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях": понятие "налоговое администрирование" используется в качестве синонима понятию налоговый контроль:

"Администрирование организаций - крупнейших налогоплательщиков (далее - Организации) осуществлять на федеральном уровне - в специализированных по отраслевому принципу межрегиональных инспекциях ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам и на региональном уровне - в межрайонных инспекциях ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам, создаваемых в структуре управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации (далее - Управления)".

Приказ ФНС РФ от 24 ноября 2006 г. № САЭ-3-15/135@ "Об утверждении положений о структурных подразделениях центрального аппарата Федеральной налоговой службы" термин "налоговое администрирование" противопоставляется понятию налоговый контроль:

"Методологическое обеспечение налогового контроля и налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков".

Постановление Правительства РФ № 133-СФ от 27 апреля 2006 года "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2007 год: термин "налоговое администрирование" используется в качестве термина, обозначающего всю систему налогообложения России:

"разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в целях дальнейшего совершенствования налогового администрирования и завершения налоговой реформы до 1 января 2007 года следующие проекты Федеральных законов: "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации", дополнив ее новыми главами о налоге на наследование или дарение и о налоге на имущество физических лиц; "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации" в части освобождения исполнителя по государственному оборонному заказу от уплаты налога на добавленную стоимость с суммы авансового платежа, полученного им в рамках финансирования государственного оборонного заказа, и увеличения размеров максимальных ставок по региональным налогам; "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", касающийся трансфертного ценообразования".

Такое разнообразие подходов к трактовке термина "налоговое администрирования" не может свидетельствовать о наличии какого-либо четкого представления у органов власти относительно того, ЧТО предстоит совершенствовать в ближайшее время.

2 июня 2006 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ проект Федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования". Казалось бы, именно в этом законопроекте будут затрагиваться те статьи Налогового кодекса, которые должны регулировать отношения в сфере "налогового администрирования". Однако, анализ текста законопроекта, которым предлагается "усовершенствовать" все, начиная от понятия "налоговый правоотношения" и заканчивая увеличением штрафных санкций, не позволяет выявить, что готов понимать под словом "налоговое администрирования" разработчик проекта. Создается впечатление, что термин "налоговое администрирование" стал использоваться в качестве слов-заменителей в тех случаях, когда говорящий (пишущий) чиновник не может четко сказать, ЧТО именно он хочет реформировать.

Анализ современной научной литературы также не вносит ясности в этот вопрос. Более того, специалисты в области налогообложения не часто используют этот термин в своих научных работах.

Конечно же, учитывая, что "налоговое администрирование" пока не стал правовым и не используется в актах законодательства о налогах и сборах, а, следовательно, его скрытое значение не влечет для участников налоговых правоотношений ПОКА каких-либо правовых последствий, вероятно, можно было бы и не мучиться с поиском подходящего значения нового термина, отнеся его к категории некого профессионального сленга. Однако, как уже упоминалось, этот термин стал появляться в нормативных правовых актах, и более того - в поручениях правительства, в которых от исполнителей требуют улучшить "систему налогового администрирования", и при этом улучшение налогового администрирования рассматривается в качестве составной части налоговой реформы. Таким образом, просто "отмахнуться" о проблемы терминологической путаницы нельзя, и прежде, чем приступить "к дальнейшему совершенствованию…", полагаю, что следует уяснить само значение "налогового администрирования".

2.2 Практика российского налогового администрирования

Само понятие "администрирование" редко используется в российской научно-правовой литературе. Слово "администрирование" происходит от латинского "admi Nistratio", означающего "руководство", "управление". Несмотря на то, что само слово "администрация" как "орган управления" или "административный" как "управленческий" довольно широко используется в правовых науках, производное существительное "администрирование" является крайне редким явлением в российской литературе. В Словаре русского языка С.И.Ожегова термин значение слова "администрировать" определяется как "управлять, руководить чем-нибудь". Представляется, что русское слово "управление" полностью соответствует смыслу слова "администрирование", а, следовательно, особой нужды в заимствовании иностранного слова нет, но правопримененители не ищут легких путей и настоятельно насаждают налоговой практике слова "налоговое администрирование".

Итак, "администрирование" означает "управление". Налоговое администрирование, следовательно, должно означать "управление в области налогообложения". Памятуя, что "управление" в самом широком своем понимании означает "целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта", можно предположить, что налоговое администрирование представляет собой реализацию управляющим субъектом своих управленческих функций в сфере налогообложения.

При этом следует отметить, что управляющий субъект может быть как лицом, выступающим от имени государства (в случае государственного управления), так и лицом, выражающим частные интересы (в случае негосударственного управления). В последнем случае речь идет о реализации правоотношений, не регулируемых публичными отраслями права (так, например, к налоговому администрированию можно вполне отнести управленческую деятельность финансового директора, который осуществляет налоговое планирование в своей компании), эти отношения строятся на нормах, регулирующих внутрикорпоративные отношения. Однако сегодняшний интерес к налоговому администрированию вызван деятельностью именно государственных органов в сфере налогообложения. Иными словами, сегодняшний термин "налоговое администрирование" тождественен понятию "государственное управление в области налогообложения".

Теория административного права, изучающего нормативное регулирование системы государственного управления, утверждает, что управленческой деятельностью от имени государства могут заниматься только органы административной юрисдикции. При этом необходимым условием реализации административных отношений должно быть неравенство сторон и наделение управляющей стороны юридически-властными полномочиями, адресуемыми другой стороне. Анализ указанных в статье 2 НК РФ четырех групп отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, позволяет сделать вывод, что далеко не все налоговые правоотношения, могут быть отнесены к числу управленческих. Отношения по установлению и ведению налогов и сборов, очевидно, реализуются не в силу наличия административных полномочий у органов, принимающих акты законодательства о налогах и сборах, а в силу наличия суверенных прав публичного субъекта – государства. Отношения, возникающие в процессе взимания налогов и сборов, также не могут быть отнесены к управленческим отношениям, поскольку одной из сторон в этих отношениях, опять выступает публичный субъект – государство, а не орган административной юрисдикции. Таким образом, к управленческим отношениям, на наш взгляд, могут быть отнесены только лишь отношения, связанные с осуществлением налогового контроля, в которых в полной мере реализуются административные полномочия налоговых контролеров, а также отношения, возникающие при привлечении к налоговой ответственности лиц, виновных в совершении налоговых правонарушений, за исключением только лишь тех отношений, относящихся к последней группе, которые связаны с судебным порядком взыскания налоговых санкций.

На основании изложенного можно сделать вывод, что "налоговое администрирование" – это деятельность уполномоченных органов власти, связанная с осуществлением функций налогового контроля и привлечения к ответственности за налоговые правонарушения виновных лиц.

Не думаю, что существует острая необходимость использования обобщенного собирательного термина для вышеобозначенной деятельности, однако, уверен, что если и использовать термин "налоговое администрирование", то только для обозначения деятельности в области налогового контроля и деятельности, связанной с привлечением лиц к налоговой ответственности. Таким образом, рассматривая вопрос совершенствования "налогового администрирования", следует придерживаться концепции, что этот этап реформирования должен затронуть только лишь систему налогового контроля и систему налоговой ответственности.

Любые попытки выдать за мероприятия по совершенствованию налогового администрирования предложения об изменении порядка уплаты, например, налога на добавленную стоимость, или же предложения о новом порядке распределения доходов от сбора акцизов между регионами России, могут свидетельствовать только лишь об отсутствии у разработчиков этих идей сколь-либо серьезной теоретической подготовки в области налогового права, что, вероятно, может свидетельствовать и о степени проработки самих предложений. Собственно процесс совершенствования системы управления в области налогообложения, безусловно, нуждается в серьезной теоретически обоснованной концепции реформы, в то время как отсутствие даже единства во мнениях, что собственно в рамках этой работы нужно реформировать, может означать, что серьезной реформы системы налогового администрирования в ближайшее время не ожидается. В этой связи, можно констатировать, что декларируемая "реформа налогового администрирования" есть некий миф, призванный создать иллюзию реформирования налоговой системы.

Так, например, в Положении "Об Управлении налогового администрирования Федеральной налоговой службы" в разделе "Основные функции Управления" можно прочитать:

"3.48. Анализирует информацию о ходе исполнения межрегиональными инспекциями ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам заданий по мобилизации налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему Российской Федерации".

Можно ли рассчитывать на объективную со стороны налоговиков оценку законности деятельности налогоплательщиков, если задача налоговых органов – исполнение заданий по мобилизации налогов, сборов и других платежей? Конечно, нет! Может ли это способствовать повышению стабильности в хозяйственной деятельности налогоплательщиков? – Категорически, нет!

Эта проблема настолько важна, что даже Президент РФ в текущем году вынужден был обратить свое внимание на эту проблему. В своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2007 году Президент РФ, определяя приоритеты деятельности налоговых органов, заявил: "приоритетом в их деятельности должна стать проверка исполнения налогового и таможенного законодательства, а не выполнение каких бы то ни было "планов" по сбору налогов и пошлин".

Казалось бы, все точки над "i" расставлены. Конечно же, это не должно означать, что не должно быть прогнозирования доходов. Прогнозы должны быть! Но прогноз отличается от плана не наименованием, а правовыми последствиями их невыполнения.

Если прогноз поступления доходов не сбылся, то это свидетельствует о недостатках работы Минэкономразвития РФ, рассчитывающему сценарные условия, и Минфина РФ, рассчитывающий на базе сценарных условий бюджетные доходы, но не о недостатках работы органов контроля. Иными словами, "мобилизация доходов" не может являться критерием оценки деятельности контролирующих органов. Казалось бы, после Послания Президента РФ это должно было стать очевидным даже для налоговиков.

Вместе с тем, в последующих своих актах ФНС РФ сумело доказать, что это ведомство имеет собственное представление о своих задачах, не взирая на позицию главы государства. В приложении к Приказу ФНС от 18 июля 2007 г. № САЭ-3-15/332@ указано, что показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности сотрудников налоговых органов являются:

"выполнение задания по мобилизации доходов, администрируемых ФНС России, в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

динамика поступлений доходов, администрируемых ФНС России;

эффективность налогового администрирования (рост доходов, администрируемых ФНС России, в расчете на 1 работника налоговых органов);

рост доначисленных доходов, администрируемых ФНС России, по результатам проведения контрольных мероприятий;

снижение задолженности по налоговым платежам, подлежащей взысканию;

другие показатели".

Полагаю, что после этого Приказа всем становится очевидным, что законность в налоговой сфере в ближайшее время, становится недостижимой целью. Подобный фискальный настрой налоговиков делает абсолютно бесперспективным дальнейшее попытки покончить с "налоговым терроризмом", о чем заявлял Президент РФ в том же Послании.

2.3 Налоговый контроль в России: проблематика истребования необходимых документов

С 2007 г. изменились не только правила истребования документов при проведении налоговой проверки, теперь налоговые органы имеют право запросить информацию о налогоплательщике у его партнеров по бизнесу.

Право налогового органа требовать документы при проведении мероприятий налогового контроля закреплено в ст. 31 Налогового кодекса. В этой же статье определены общие характеристики документов, с которыми должностные лица налогового органа вправе ознакомиться и которые могут быть в необходимых случаях истребованы или изъяты.

Налоговые органы могут запрашивать у налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления (пп. 1 п. 1 ст. 31 НК РФ). Речь идет о документах, которые служат основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов.

Кроме того, это документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов. А налогоплательщики (плательщики сборов) и налоговые агенты, соответственно, обязаны представлять указанные документы в налоговые органы и их должностным лицам в случаях и порядке, предусмотренных Налоговым кодексом (пп. 6 п. 1 ст. 23 и пп. 4 п. 3 ст. 24 НК РФ).

Сразу отметим: мероприятия, о которых пойдет речь далее, налоговые органы могут осуществлять в отношении налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, если прямо не указано иное. Налоговые органы также вправе требовать эти документы и (или) информацию у контрагентов проверяемого лица или у других лиц, располагающих документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (ст. 93.1 НК РФ). Определенные документы могут быть истребованы у банков (пп. 10 п. 1 ст. 31, п. 7 ст. 45 и п. 2 ст. 86 НК РФ). Причем при проведении выездных и камеральных налоговых проверок объем прав налоговых органов и виды истребуемых документов различны.

В ходе выездной налоговой проверки налоговая инспекция при исследовании документов проверяемого лица имеет право:

- на ознакомление с документами на территории налогоплательщика (в качестве исключения - по месту нахождения налогового органа);

- истребование документов и информации (как у проверяемого лица, так и у иных лиц, располагающих соответствующими документами и информацией);

- выемку документов.

В п. 12 ст. 89 НК РФ предусмотрено право должностных лиц налогового органа, проводящих выездную налоговую проверку, ознакомиться с подлинниками документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Ознакомление с подлинниками документов допускается только на территории налогоплательщика. Исключения из этого правила - проведение выездной налоговой проверки по месту нахождения налогового органа, а также случаи, предусмотренные в ст. 94 Кодекса (при выемке документов).

Страницы: 1, 2, 3