Курсовая работа: Парламентский финансовый контроль
Индивидуальными участниками
правоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансового
контроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами права
контроля или же права получения государственных финансовых ресурсов. К числу
первых относятся депутаты законодательных органов государственной власти. В
частности, в соответствии с действующим законодательством они обладают
индивидуальными формами контроля. Так, согласно ст.14 Федерального закона от 8
мая 1994 г. (ред. от 27.10.2008)"О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации" члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе
направить запрос к руководителям федеральных органов исполнительной власти и
органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного
самоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию этих органов и
должностных лиц. Также они могут пригласить их на заседания палат и обратиться
к ним с вопросами в порядке реализации своих контрольных полномочий[19].
Субъектами права получения
государственных финансов являются индивидуальные предприниматели. В случае
получения и использования ими средств государственного бюджета и
государственного внебюджетного фонда или же предоставления им льгот по налогам
на них распространяются контрольные полномочия законодательных органов.
В целом участников правоотношений,
складывающихся при реализации контрольных функций законодательных органов в
финансовой сфере, условно можно подразделить на управомоченные и обязанные. К
управомоченным относятся законодательные органы государственной власти, их
органы, депутаты, а также созданные парламентами специальные органы
государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы. В число
обязанных входят все остальные группы субъектов, которые нами приводились выше.
В этой ситуации каждому
управомоченному лицу соответствует наличие обязанного субъекта. Данный довод ни
в коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона обладает только
правами, а другая - обязанностями. Как управомоченная, так и обязанная стороны
в контрольных правоотношениях выступают в качестве носителей субъективных прав
и юридических обязанностей в соответствии с их правомочиями.
Деятельность участников
контрольных правоотношений закреплена в различных нормативных правовых актах. Их
права и обязанности определены компетенцией, и они, в большинстве случаев,
обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательству
юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности,
хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество,
отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени
приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде[20].
Они могут иметь гражданские права и нести обязанности только в соответствии с
целями своей деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом,
как можно убедиться при анализе законодательства, в большинстве случаев право
государственного органа - юридического лица одновременно является и его
обязанностью.
В зависимости от осуществляемых
функций деятельность юридических лиц носит публично-правовой и частно-правовой
характер. К публичным юридическим лицам причисляют, как правило,
государственные органы и органы местного самоуправления, а к частным - хозяйственные
организации.
Вопрос о субъектах
парламентского финансового контроля тесно связан с объектом такого контроля. Они
не могут существовать в отрыве друг от друга и поэтому взаимно обусловлены.
У современных исследователей
теории права нет единого подхода к определению понятия "объект
правоотношений". Чаще всего авторы исходят из того, что под объектом
правоотношений следует понимать те материальные и духовные блага,
предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы
управомоченной стороны правоотношений[21].
Суммируя и конкретизируя различные суждения относительно объектов
правоотношений, М.Н. Марченко выделяет следующие их виды:
материальные блага, предметы
материального мира - вещи;
результаты духовного,
интеллектуального творчества;
поведение людей - их
определенные действия или бездействие, а также последствия, результаты того или
иного поведения;
личные неимущественные и иные
социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей
участников правоотношений и по поводу которых возникают у сторон юридические
обязанности и субъективные права[22].
Исходя из общих подходов к
определению объектов правоотношений, по нашему мнению, под объектами
парламентского финансового контроля следует понимать все то, на что направлено
поведение участников такого контроля. Поэтому в качестве объектов
парламентского финансового контроля можно выделить следующие основные виды:
во-первых, действия или
бездействие государственных органов, органов местного самоуправления,
хозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей, а также результаты,
последствия того или иного поведения в ходе использования ими бюджетных средств;
во-вторых, определенные
материальные блага, которые можно определить в виде: денежных средств, налогов,
сборов, бюджетных ассигнований, субсидий, бюджетных кредитов, дотаций,
субвенций, свободных остатков прибыли государственных предприятий, штрафов,
недоимок, пеней и государственного долга;
в-третьих, проекты федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных
фондов и их бюджеты, управленческие решения государственных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления по поводу распоряжения
государственными финансами, денежные и иные финансово-расчетные документы,
связанные с использованием бюджетных и внебюджетных государственных средств.
Основным объектом финансового
контроля со стороны законодательных органов являются средства федерального
бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, формирующие их доходную и
расходную части. Доходы включают в себя все поступающие в бюджет денежные
средства (в виде налогов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений) за
исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Расходами бюджета являются
выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенных
в соответствии с Бюджетным кодексом к источникам финансирования дефицита
бюджета. Структура расходов состоит из разделов функциональной и ведомственной
классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формирование
расходных параметров бюджетов осуществляется в соответствии с требованиями
Бюджетного кодекса и на основании показателей реестров расходных обязательств,
обусловленных установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Федерации.
Бюджетные ассигнования
представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в
соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В
соответствии со ст.69 Бюджетного кодекса к ним относятся ассигнования на:
оказание государственных услуг,
в том числе ассигнования на оплату государственных контрактов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
социальное обеспечение населения;
предоставление бюджетных
инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями;
предоставление субсидий
юридическим лицам (за исключением субсидий государственным учреждениям),
индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров,
работ, услуг;
предоставление межбюджетных
трансфертов;
предоставление платежей,
взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
обслуживание государственного
долга;
исполнение судебных актов по
искам к Российской Федерации, ее субъектам о возмещении вреда, причиненного
гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия)
органов государственной власти (государственных органов) либо должностных лиц
этих органов.
Значительная часть ассигнований
в регионы поступает в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Они
предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, а также
межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. Межбюджетные
трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) выделяются при
условии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерации
бюджетного законодательства и законов о налогах и сборах.
Под постоянным парламентским
контролем должны находиться формирование и обслуживание государственного долга
Российской Федерации и субъектов Федерации. К государственному долгу Российской
Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед
физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации,
муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными
финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными
физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных
заимствований России, а также долговые обязательства по государственным
гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства,
возникшие в результате принятия законодательных актов об отнесении на
государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в
действие Бюджетного кодекса.
Структура государственного долга
Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств
Российской Федерации по установленным видам долговых обязательств. Они могут
существовать в виде обязательств по:
кредитам, привлеченным от имени
Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных
государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных
финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных
юридических лиц;
государственным ценным бумагам,
выпущенным от имени Российской Федерации;
бюджетным кредитам, привлеченным
в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
государственным гарантиям
Российской Федерации;
иным долговым обязательствам,
ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на
государственный долг России.
Долговые обязательства
Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года),
среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет
включительно). В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации
включаются:
номинальная сумма долга по
государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым
выражены в валюте Российской Федерации;
объем основного долга по
кредитам, которые получены Россией и обязательства по которым выражены в валюте
Российской Федерации;
объем основного долга по
бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
объем обязательств по
государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
объем иных (за исключением
указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте
Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие
Бюджетного кодекса.
В объем государственного
внешнего долга Российской Федерации входят:
номинальная сумма долга по
государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым
выражены в иностранной валюте;
объем основного долга по
кредитам, которые получены Россией и обязательства по которым выражены в
иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям),
привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
объем обязательств по
государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
Бюджетный кодекс определил
порядок прекращения долговых обязательств Российской Федерации и их списание с
государственного долга. Соответствующая структура государственного долга, виды
и срочность долговых обязательств и порядок их прекращения предусмотрены и на
уровне субъектов Российской Федерации.
При осуществлении парламентского
финансового контроля объектами проверки также выступают различные документы,
касающиеся использования государственных финансов. Они имеют определенные формы
и различаются в зависимости от стадии осуществляемого законодательными органами
финансового контроля. Так, парламент Российской Федерации и законодательные
органы субъектов через создаваемые ими специальные органы финансового контроля
проводят экспертизы проектов: бюджетов на очередной финансовый год и плановый
период и вносимых в них изменений; законодательных и иных нормативных правовых
актов по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствованию бюджетного
процесса; бюджетов государственных внебюджетных фондов; программ, на
финансирование которых используются бюджетные средства. Объектами исследования
и анализа являются и другие законопроекты, которые предусматривают расходы,
покрываемые за счет средств федерального бюджета и бюджетов регионов или
влияющие на финансирование и исполнение бюджетов.
В ходе исполнения бюджетов
объектами парламентского финансового контроля становятся сметы доходов и
расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств
с целью выявления нарушений бюджетной дисциплины, соблюдения финансовых норм и
нормативов. Данный контроль направлен на решения исполнительных органов
государственной власти, опирается на первичные документы оперативного,
бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности.
Таким образом, в порядке
контроля проводится документальная проверка непосредственно государственных
органов и хозяйственных организаций, пользующихся государственными финансами и
государственной собственностью.
Исследования парламентского
финансового контроля показывают, что в обеспечении его действенности большая
роль должна отводиться и организационной деятельности законодательного органа,
использованию различных правовых форм и методов парламентского воздействия на
субъекты правоотношений, складывающихся в ходе финансового контроля. Однако
анализ практики деятельности Государственной Думы последних лет, к сожалению,
свидетельствует о том, что депутаты редко используют такие методы, как
парламентский и депутатский запросы, в качестве контроля за расходованием
средств федерального бюджета, распоряжением иными государственными ресурсами. Также,
например, в деятельности Государственной Думы четвертого созыва вообще не
использовалась по теме, связанной с организацией парламентского финансового
контроля, такая форма деятельности, как парламентские слушания.
Институт парламентского
финансового контроля является одним из важных элементов в обеспечении
сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательный
орган не может быть беспомощным в возможностях осуществления финансового
контроля. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой финансового
контроля ни в коем случае не является препятствием для функционирования сильной
исполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качестве
сдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельности
исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами
государства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самым
защищает интересы государства и всего общества в целом.
Нормативно-правовые акты:
1.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от
24.07.2008) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3823.
2.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994
г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3301.
3.
Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.74.
4.
Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 (в ред. от
18 июля 2001 г)"О мерах по обеспечению государственного финансового
контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст.3696.
5.
Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. N 36 "О регулировании
бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" // Ведомости
Государственного Совета Чувашской Республики. 2001. N 43.
Специальная литература:
6.
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.2-е изд.,
перераб. и доп. В 2 т. Т.2. М.: Юристъ, 2007.
7.
Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учеб.
пособие. - М., 1999.
8.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для
юридических вузов и факультетов. - М., 1998.
9.
Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма
реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и
муниципальное право. 2008. N 2.
10.
Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской
Федерации // Четвертая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов
Российской Федерации: Москва, 3 - 5 декабря 2002 г. / Сост.Н.С. Столяров, И.П. Никулин,
Д.И. Саморуко. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2003.
11.
Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое
регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М.:
Прометей, 1998.
12.
Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник.2-е изд., перераб. и
доп. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003.
13.
Методика проведения аудита эффективности использования государственных
средств. - М., 2004.
[1]
См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 405 -
406; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд.,
перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2007. С. 384 - 386.
[2]
См.: Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учеб.
пособие. М., 1999. С. 182 - 205.
[3]
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для
юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 505 - 508.
[4]
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и
доп. В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2007. С. 386.
[5]
Баглай М.В. Указ. соч. С. 505.
[6]
См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 (в ред. от
18 июля 2001 г.) "О мерах по обеспечению государственного финансового
контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
[7]
См.: Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма
реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и
муниципальное право. 2008. N 2. С. 12 - 16.
[8]
См.: Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской
Федерации // Четвертая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов
Российской Федерации: Москва, 3 - 5 декабря 2002 г. / Сост. Н.С. Столяров, И.П.
Никулин, Д.И. Саморуко. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2003. С.
163.
[9]
Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование
государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М.: Прометей,
1998. С. 44.
[10]
См.: Методика проведения аудита эффективности использования государственных
средств. - М., 2004. С. 10.
[11]
См.: Ялбулганов А.А. Государственный финансовый контроль // Материалы научно-практической
конференции "Пять лет региональному законодательству". Тюмень:
Тюменская областная Дума, 1999. С. 289.
[12]
Финансовое планирование и контроль: Пер. с англ. / Под ред. М.А. Поукока, А.Х.
Тейлора. М., 1996. С. 14 - 15.
[13]
См., например: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2001. С. 112;
Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2002. С. 108 - 109.
[14]
См.: Ялбулганов А.А. Государственный финансовый контроль // Материалы
научно-практической конференции "Пять лет региональному
законодательству". Тюмень: Тюменская областная Дума, 1999. С. 290.
[15]
См., например: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд.,
перераб. и доп. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003. С.
591.
[16]
См.: Там же.
[17]
См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от
24.07.2008) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
[18]
См., например: Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. N 36 (ред. от
27.06.2008) "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской
Республике" // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики.
2001. N 43.
[19]
См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (ред. от 27.10.2008) "О
статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
[20]
См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994
г. N 51-ФЗ (ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.
3301.
[21]
Марченко М.Н. Указ. соч. С. 599.
[22]
См.: Там же. С. 600.
|