Федерализм и регионализм

Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,

что каждый индивид имеет право объявить, к какой националь-

ности он или она хотели бы относиться, и что эти националь-

ность должны образовывать автономные нетерриториальные куль-

турные сообщества.

Впервые идея национально-персональной автономии получила

детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов

К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о

том, что источником и носителем национальных прав должны слу-

жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-

национальных распрей, а сами нации, точнее - национальные со-

юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-

ления. "Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по-

всюду выдает меньшинство в руки большинства... Осуществление

территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-

дая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других

наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами,

рассеянными в чужих национальных областях..."

Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-

ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная

австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-

цию многонационального государства: одну - для целей национа-

льной культуры, по нациям и на основе персонального принципа,

и другую, основанную на территориальном принципе, - для веде-

ния остальных дел, не носящих национального характера. Персо-

нальную принадлежность граждан к тому или иному национальному

коллективу должен был определять институт так называемого на-

ционального кадастра (переписи), составляемого на основе лич-

ных заявлений совершеннолетних граждан. В системе националь-

но-персональной автономии кадастр получал не меньшее публич-

но-правовое значение, чем территория для националь-

но-территориальной области. Создаваемые на основе кадастров

национальные союзы, имеющие статус коллективного юридического

лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных по-

требностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через

свой национальный парламент издавая законы в рамках действу-

ющей конституции и проводя их через свое министерство, без

влияния государства.

Если до 1917 г. национально-персональная автономия рас-

сматривалась прежде всего как альтернатива территориальному

решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули-

ровалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тен-

денция к решению национального вопроса на основе националь-

но-территориальной автономии, к построению России на федера-

тивно-автономных началах, персональная (культурная) автономия

стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения

прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива

федералистскому движению, как способ сохранения государствен-

ной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу

угла своей национальной политики сохранение государственного

единства России, увидели в национально-персональной автономии

способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.

Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера

была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства

определенного минимального размера получили право создавать

собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными

советами с законодательными правами и правом взимания налогов

на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в

терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео-

графического места жительства. Русское и шведское меньшинства

не создали таких культурных советов, главным образом потому,

что они были сконцентрированы географически и могли использо-

вать обычные институты местного самоуправления. Однако более

разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали

возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока-

зали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с

полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение

проблем своих меньшинств.

Аналогичный вариант национально-культурного федерализма

можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку

в тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре-

ческое большинство турецкое меньшинство были в значительной

степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси-

ческого территориального федерализма. Вместо этого двум этни-

ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто-

номии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных

палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе-

ре религии, образования, культуры и прав личности, и раздель-

ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.

_24. Региональный уровень управления

_2в унитарных государствах.

_2Причины и цель реорганизации.

Особый интерес с точки зрения соотношения территориально-

го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0.

Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар-

ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству

федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические осо-

бенности развития страны, связанные с наличием в составе ее

населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоя-

зычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также

сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецко-

говорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун)

- 8 -

входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с

обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные

митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровожда-

лись рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сло-

жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов про-

цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст-

ройства и соответственно реформа государства осуществлялись в

стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем

этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепен-

ное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение ком-

петенции институтов государства и субъектов процесса федерали-

зации, становление и совершенствование механизма разрешения

конфликтов.

_2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции, осу-

ществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли

в следующем:

1. Был введен паритетный принцип формирования совета минист-

ров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со-

вет министров стал насчитывать равное количество министров,

принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям

населения страны.

2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвисти-

ческих сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немец-

коязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сооб-

ществ будет обладать полномочиями, определенными Конституцией

и законами, принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971

году).

3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского,

фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговоре-

но, что региональные органы, порядок их формирования и компе-

тенции будут определены специальным законом, для выработки ко-

торого потребовалось целых 10 лет.

Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регио-

нализация" существовала только на уровне политических намере-

ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу-

ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0:

1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их веде-

ние регулирования личных (индивидуализированных) отношений в

социо-культурной сфере.

2. Учреждение региональных органов, определение сферы регио-

нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь

создаваемых институтов.

3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным

органом конституционного надзора, призванным разрешать конф-

ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу-

чае столкновения национального закона и декретов сообществ и

регионов.

Главное назначение третьего этапа конституционной рефор-

мы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ

и регионов. В ведение двух основных сообществ - валлонского и

фламандского - перешли вопросы образования и научных исследо-

ваний. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать воп-

росы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в

- 9 -

том числе заключать соответствующие международные соглашения.

Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общест-

венные работы и общественный транспорт. Особым статусом наде-

лен столичный регион. В его рамках учреждены специальные вы-

борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако

существуют две оговорки: центральные органы могут подменять

региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние

не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное

значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять

свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся

учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов

применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям

населения столицы. Одновременно был несколько изменен статус

арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по

конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист-

ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла-

мента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица,

заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает

также заключения по вопросам преюдициального характера, кото-

рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся

выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении

конкретного спора: национальная, сообщества или региона. Чет-

вертый этап конституционной реформы (1992 год) характеризо-

вался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в

парламенты двух административно-политических регионов - Валло-

нии и Фландрии, которые до этого момента формировались из де-

путатов общенационального парламента, выходцев из этих регио-

нов, а также реформу сената.

На уровень регионов были переданы полномочия в сфере

сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность

институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках

одной и той же территории сообщество призвано реализовывать

свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультур-

ных отношений, а регион действует в таких областях как обуст-

ройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет

место дуализм институтов в пределах одной и той же территории.

Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы

сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соот-

ветственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года

используется фламандским сообществом, однако она не была при-

менена валлонским сообществом.

Таким образом, _1субъектами процесса федерализации в Бель_0-

_1гии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество _0-

_1воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии_0.

_1Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0.

В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле-

жат _1три принципа_0:

1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а

производной. Конституция или закон перечисляют области, кото-

рые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и

прямого установления Конституции.

2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только

исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исклю-

чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере.

Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо ука-

заны в Конституции и законах.

Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо,

- 10 -

принадлежит государству в лице его высших органов. При этом

декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного

сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей

компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что

сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к

декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.

3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, мо-

жет вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае

полномочия оказываются разделенными между государством, сооб-

ществами и регионами.

В качестве примера можно отметить, что радио и телевиде-

ние отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообще-

ний национального правительства. Соответствующий аспект регу-

лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве-

дению федерации. Применительно к данной области имеет место

как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение -

компетенция федеральных органов.

Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду.

Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин

Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть

согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального

уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы

экономики и социального обеспечения. По словам министра иност-

ранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть

общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать евро-

пейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специа-

листы признают, что превращение Бельгии в федерация с соот-

ветствующими изменениями в конституции совсем не обязательно

ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой

Фландрии.

Нередко концепция федерализма распространяется и на те

случаи, когда автономия предоставляется частным организациям,

которые представляют определенные четко выраженные группы в

обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные

правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку

различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох-

ранения и средств массовой информации, которые были созданы

основными религиозными и идеологическими субобществами католи-

ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.

Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим фе-

_2дерализмом_0. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже

отмечалось, наиболее активно экспериментирует в сфере федера-

лизма, социологический федерализм установился задолго до того,

как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде-

_2рализм_0.

В составе каждого государства (как унитарного, так и фе-

деративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), об-

ладающие абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие

города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно

являющиеся центрами национальной и мировой культуры, туризма,

а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуаль-

ными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус

субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви-

той региональной структурой - статус региона ( в этой связи

упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо-

ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се-

бе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особен-

- 11 -

ностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального

рассмотрения.

Особое значения они приобретают в настоящее время для

крупнейших городов России: Москвы и С.-Петербурга, становя-

щихся полноправными субъектами РФ. Каковы бы ни были причины

создания регионального уровня, становится очевидным, что в

полной мере федеральная или регионализированная система пред-

лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре-

ния выполнения функций современного государства. Неизбежное

усложнение политических структур уравновешивается облегчением

ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение

политики во многих важных сферах осуществляется ближе к обы-

денным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования

(использования) региональной лояльности и стимулирования меж-

региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч-

но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует

готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки

вертикального разделения властей, которое накладывает опреде-

ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета.

В отличии от регионов, являющихся единицами администра-

тивно-территориального государственного деления, экономические

регионы, границы которых в большинстве случаев не совпадают с

политико-административными границами первых, не имеют ка-

ких-либо постоянных органов управления. Управление ими, как

правило, осуществляется через отдельные региональные проекты,

программы или схемы развития, рассматриваемые как системы

программ развития страны в целом и части ее целостного орга-

низма.

Страницы: 1, 2