Федеративное устройство России

формы (перехода из одного вида субъекта в другой); г) изменения

конституционно-правового статуса субъекта. Любое из названных

преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке,

установленном федеральным конституционным законом (пока такой закон не

принят), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса

субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой

формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66

Конституции Российской Федерации (Статус субъекта Российской Федерации

может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта

Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом).

. 2.2 Разграничение компетенций между Российской Федерацией и ее

субъектами.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является

главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не

может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она

обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего

государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты

Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти,

наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов.

Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать

правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это —

объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и

оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов

федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая

состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов

власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы

характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: ст. 71

Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации;

ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее

субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.

е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Предметы ведения Российской Федерации

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе

Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это

положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11

Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения

в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также

постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв I

федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории

Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения

Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных

органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и

только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им

правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное

регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это

сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не

вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах

ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1) Вопросы государственного строительства:

-принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за

их исполнением;

-федеративное устройство и территория Федерации;

-регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина,

гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав

национальных меньшинств;

-установление системы федеральных органов законодательной,

исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности,

формирование федеральных органов государственной власти;

-федеральная государственная служба.

2) Вопросы регулирование, экономики и социального развития;

-федеральная государственная собственность и управление ею;

-установление основ федеральной политики и федеральные программы в

области государственного, экономического, экологического, социального,

культурного и национального развития Федерации;

установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное,

кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой

политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды

регионального развития;

федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся

материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь,

деятельность в космосе.

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

-внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,

международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

-внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4) Вопросы обороны и охраны границы:

-оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка

продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного

имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок

их использования;

-определение статуса и защита государственной границы, территориального

моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и

континентального шельфа Российской Федерации.

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

-судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и

уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование,

гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное

законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

-федеральное коллизионное право.

6) Вопроси метеорологии, статистической отчетности и др.:

-метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и

исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических

объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской

Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных

прерогатив Федерации, и в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать

законы о гражданстве и др.;

б) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты

федеральной собственности;

в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики,

развития путей сообщения и деятельности в космосе;

г) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю

политику, объявлять войну и заключать мир;

д) Вооруженные Силы являются едиными для всей страды, ни один субъект

Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только

на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все

сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах

проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской

Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального

населения страны.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к

компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим

вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы

субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав

администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты

исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не

требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со

стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это

очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14

пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

I) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,

законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции

РФ и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных

меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной

безопасности, режим пограничных зон;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни

малочисленных этнических общностей;

установление общих принципов организации системы органов государственной

власти и местного самоуправления.

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

-разграничение государственной собственности, вопросы владения,

пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными

ресурсами;

-природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников

истории и культуры;

-общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической

культуры и спорта;

-координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства,

отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

-осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидация их последствий;

-установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской

Федерации.

3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

-кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

-административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,

жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о

недрах, об охране окружающей среды.

4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов

Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права

(административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами

совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только

Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную

сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания

системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация

претендует только на совместное установление общих принципов.

2.3 Малочисленные народы Российской Федерации

Большое количество коренных малочисленных народов, населяющих территорию

России не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации.

Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без этого весьма

значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав,

которые гарантируются им Конституцией РФ[5] в соответствии с

общепризнанными принципами международного права и международными договорами

Российской Федерации. Статус коренных малочисленных народов закреплен в

ряде федеральных законов. Так, Лесной кодекс устанавливает режим

землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих

народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-

экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания.

Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации

государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о

культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-

национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов

народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов

субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в

Конституции Республики Саха (Якутия). Федеральным законом от 18 июня 1998

г. ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995

г. В то же время весьма важная Конвенция МОТ о коренных народах и народах,

ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Россией пока не ратифицирована.

3. Проблемы российского федерализма

3.1 Проблемы, связанные с разграничением компетенций

К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993

года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась.

После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-

экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти,

были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система

взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту

федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не

решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление

опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным

Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно

увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями

уже было нельзя не считаться. Все это и предопределило особенности

конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю размытость,

вариативность.

По сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного

устройства, оставляя «на потом» и их конкретизацию, и выработку механизмов

их реализации. Причем при переводе конституционных положений в конкретные

регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в

принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов

российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не

противоречия, то конкуренции.

Между этими принципами нет непреодолимых противоречий, просто они

нуждаются в совокупном истолковании. В процессе такого толкования

необходимо решить две во многом взаимосвязанные проблемы. Усиливать или

нивелировать предполагается в дальнейшем асимметричность Российской

Федерации? Расширение полномочий федеральной власти или ее децентрализация

должны стать ведущими тенденцией развития?

Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в

конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации являются

своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими

республика ми, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить

свое «привилегированное» положение, и иными регионами, претендовавшими на

равный с ними статус.

Еще в период, предшествовавший подписанию Федеративного договора,

большинство автономных областей трансформировались в республики. Различия в

статусах республик, краев, областей, городов федерального значения,

автономной области и автономных округов проявляется в Конституции сугубо

номинально: республики названы государствами и имеют свою конституцию и

законодательство, а края, области, города и округа государствами не

признаются и имеют свой устав и законодательство[6]. Более или менее

реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои

государственные языки[7]. Это провоцирует республики на введение языковых

цензов для занятия государственных должностей, то есть на определенное

ущемление прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже

складывается. Требование владения государственным языком республики

установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии,

Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений спорна.

Свою позицию не выработал и Конституционный Суд, сославшись на отсутствие

достаточной нормативной базы (закона Республики Башкортостан о статусе

государственного языка).

Основу для подлинной асимметричности Российской Федерации создает

заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения

компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации

осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о

разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с

учетом положений статьи 15) можно сделать вывод о приоритете

конституционного регулирования федеративных отношений. Тогда договорное

разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в

соответствии с нормами статей 71-73 Конституции, то есть сводится к

распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами внутри предметов

совместного ведения[8] и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы

исключительной компетенции субъекта[9]. Однако часть 3 статьи 11 подобного

Страницы: 1, 2, 3