Формы политико-территориального устройства государств

составляющих компетенцию Конгресса (установление и взимание налогов и

иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния,

регулирование внешней и междуштатной торговли, установление правил

правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.),

но, кроме того, в качестве 18-й позиции определено, что Конгресс должен

издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для

осуществления выше перечисленных полномочий и всех других полномочий,

возложенных Конституцией на правительство США или на любой его

департамент (т.е. министерство) или должностное лицо. Именно этим

разделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза.

Согласно поправке Х, «полномочия, не делегированные Конституцией

Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются

соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма

иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не

урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей

штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой

односторонней интерпретации. Ведь народ - это все население СП1А, по

крайней мере, весь избирательный корпус, а следовательно, субъект,

означающий именно Союз. И толкование Верховным судом США разд. 8 ст.

1 Конституции, особенно его 18-й позиции, породило доктрину так

называемых подразумеваемых полномочий, суть которой в том, что, кроме

прямо перечисленных в Конституции, Конгресс имеет и другие полномочия,

которые подразумевались конституционным законодателем. Отсюда следует,

что сфера федеральной компетенции шире, чем могло бы показаться при

беглом прочтении Конституции.

Более четко формулирует презумпцию компетенции кантонов

цитированная выше ст. 3 швейцарской Конституции, согласно которой

кантоны осуществляют все права, не переданные федеральной власти. Тем

самым федерация в Швейцарии оказывается в наибольшей степени

децентрализованной. При этом, если компетенция в Конституции

разграничена между Конфедерацией и кантонами достаточно жестко, то

есть можно констатировать наличие только федеральной и кантональной

компетенции, то сфер компетенции мы можем по этой же Конституции

насчитать не две, а по крайней мере три. Наряду с федеральной и

кантональной сферами четко просматривается и смешанная. Так, ст. 25-бис

в редакции 1973 года относит законодательство о защите животных к

ведению Конфедерации, а исполнение федеральных предписаний в этой

сфере, - как правило, к ведению кантонов.

Иную модель предусматривает Основной закон для Германии. В ст. 30

четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление

государственных полномочий и выполнение государственных задач являются

делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не

допускает иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит:

«Федеральное право имеет приоритет перед правом земель». Отсутствие

оговорки, что этот принцип действует лишь в совместной сфере компетенции

Федерации и земель, открывает возможность федерального вторжения в

компетенцию земель; единственная защита здесь - Федеральный

конституционный суд.

В дальнейшем Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и

земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения

федеральных законов.

В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию

компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку

настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы

Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы

законодательной компетенции - федеральная и совместная, которые еще в

ряде статей уточняются по отдельным вопросам. Первая из них - это

сфера исключительного федерального законодательства, а вторая - сфера

конкурирующего законодательства Федерации и земель. При этом Основной закон

не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной

федеральной компетенции: они могут делать это, если специально

уполномочены федеральным законом. Что же касается сферы конкурирующего

законодательства, то здесь земли управомочены законодательствовать в той

мере, в какой Федерация не издает законов и, следовательно, не пользуется

своим правом на законодательство. А право такое возникает у Федерации в том

случае, если существует потребность в федеральном законодательном

регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные

условия жизни на федеральной территории или соблюдение правового или

экономического единства в общегосударственных интересах. Федеральный

закон может определить, что федеральное законодательное регулирование,

необходимость которого отпала, может заменяться правом земель.

Кроме того, в совместной сфере компетенции Федерация, согласно

ст. 75, управомочена на издание рамочных законов по 7 позициям,

конкретизация которых возлагается на законодательство земель. Законы

земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы в

порядке исключения могут входить в детали или даже содержать нормы

прямого действия.

Примечательно распределение исполнительной компетенции между

Федерацией и землями, где также действует презумпция компетенции

земель даже применительно к федеральным законам. Согласно ст. 83,

земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной

задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом.

Иное, в частности, может заключаться в исполнении землями

федеральных законов по поручению Федерации (ст. 84). Надзор за этим

осуществляется Федеральным правительством.

Федерация может и сама исполнять законы через собственную

администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовые

корпорации или учреждения (например, учреждения социального

страхования, действующие на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст. 91-а Федерация по трем позициям участвует

в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего

общества, если федеральное участие необходимо для улучшения условий

жизни. Это участие - главным образом финансовое.

Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны

децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в

унитарное государство. В соответствии с ч. 1 ст. 115-в, Федерация в

этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в

сфере компетенции земель, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-е, Федеральное

правительство может давать указания правительствам и ведомствам

земель, равно как делегировать это полномочие назначенным им членам

правительств земель.

Обратимся теперь к индийской модели. Приложение VII к Конституции

Индийской Республики 1949 года содержит три списка предметов

ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов

и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно 2/3

от первого, а в третьем - примерно половину. Парламент Союза,

согласно ст. 246 Конституции, вправе безусловно законодательствовать по

первому списку, а Легислатура штата - по второму, но также и по

третьему на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия

союзным законам). Союзный Парламент может законодательствовать и по

вопросам, входящим в сферу компетенции штатов (второй список),

если закон издан для части страны, выходящей за пределы одного штата,

или по уполномочию Совета штатов на срок до 6 месяцев - для всей или

любой части территории страны. По любому вопросу Парламент может

законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные

договорные обязательства страны.

Союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по

любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов,

включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера

компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам

федерации, а Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой

централизованную федерацию.

То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к

исполнительной деятельности. Так, ст. 256 гласит: «Исполнительная власть

каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным

Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а

исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких

указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми». Согласно же ч.

1 ст. 257, исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не

препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза.

И рассмотрим австрийскую модель. Федеральный конституционный закон

также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-

либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен определенно

к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной

деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель»

(ч. 1 ст. 15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон

установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения

и полномочий между Федерацией и землями.

Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и

исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению

Федерации, Например, в соответствии с п. 1 - 17 ч. 1 ст. 10 это

имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция

по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное

обращение, почта, телеграф и телефон и др.

Согласно второму варианту, законодательство отнесено к ведению

Федерации, а исполнительная деятельность - к ведению земель. Так, в

соответствии с п. 1 - 6 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения

компетенции применяется к таким предметам ведения, как

гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение,

дорожная полиция и др.

Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие

принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и

осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в

частности, в отношении установления санитарных требований к курортам,

земельной реформы, трудового права и др. (п. 1 - 6 ч. 1 ст. 12).

И четвертый вариант: и законодательство, и исполнение за конов

находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном

конституционном законе содержится приведенная выше общая презумпция

компетенции земель, то специальных норм, определяющих их

исключительную компетенцию, почти нет. В качестве примера можно

привести и. «б» ч. 4 ст. 14, согласно которому к предметам

исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и

детских домов.

Изложенные модели распределения компетенции между федерацией

и ее субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего

многообразия. Даже в изложенных моделях мы опустили ряд уточняющих

деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что

конституции подчас отсылают к текущему законодательству,

распределяющему компетенцию по отдельным частным вопросам.

Но подчеркнем в заключение, что изложенное - это всего лишь

конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой

модели. И для того, чтобы познать действительное распределение

компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с

конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные

взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и

уровня субъектов федераций. Это, разумеется, не может быть

самостоятельной задачей в настоящей учебной дисциплине. Тем не менее,

следует еще раз упомянуть один из важных, а в демократических

государствах, можно сказать, важнейший, рычаг воздействия

центральной власти на поведение властей субъектов федерации.

Рычаг этот - финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде

всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами

осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой

поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные

доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых

расходов. Центр, конечно, дает деньги, но зачастую обставляет это

требованием участия субъекта федерации в осуществлении какой-либо

федеральной программы, особенно когда ее реализация находится в сфере

компетенции субъектов федераций.

Договоры и конституционные процедуры разрешения конфликтов между

федерацией и ее субъектами.

Некоторые конституции предусматривают возможность заключения

соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам своей

компетенции. Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 15-а австрийского Федерального

конституционного закона, заключение соглашений между Федерацией и

землями возложено в зависимости от их предмета на Федеральное

правительство или на федеральных министров. При этом соглашения,

обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия

Национального совета и соблюдения процедуры, установленной для

принятия федеральных законов. На эти соглашения распространяются

международно-правовые принципы договорного права. Следует отметить, что

путем таких соглашений конституционное распределение компетенции между

Федерацией и землями изменено быть не может. Германский Основной закон

в ст. 91-б предусматривает договорное сотрудничество Федерации и

земель лишь в области образования и науки. Единственным параграфом ст.

23 бразильской Конституции предусмотрено издание дополнительного

закона, который регулирует сотрудничество между Союзом, штатами,

федеральным округом и муниципиями, имея в виду равномерное развитие и

благосостояние в национальном масштабе.

И следует отметить возможность федеральной интервенции в случае

конфликта между федеральной властью и властями субъектов федерации

или в случае, когда по каким - либо причинам власть субъекта

федерации не может функционировать нормально.

Так, ст. 37 германского Основного закона гласит:

«1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные

на нее Основным законом или иным федеральным законом, то

Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять

необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к

выполнению ее обязанностей.

2. Для осуществления федерального принуждения Федеральное

правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем

землям и их властям».

В популярном комментарии к Основному закону указывается, что в

данном случае может идти речь о таких нарушениях, как, например,

необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных

налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве

федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в

работе Бундесрата. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных

сил) в случае федерального принуждения исключено, Возможны такие

меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других

земель, использование указанного в ч. 2 ст. 37 Основного закона права

дачи указаний, при необходимости также отстранение правительства

земли. Подготовленный же под руководством профессоров Теодора

Маунца и Гюнтера Дюрига и насчитывающий многие тысячи набранных

убористым шрифтом страниц четырехтомный комментарий к Основному

закону добавляет к приведенному перечню возможных мер роспуск

Ландтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с

общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными

властями временной опеки над властями земли (кроме судебных

органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.

Примечательная же особенность Индии и в данном отношении - это

предусмотренное ст. 356 и 357 Конституции так называемое

президентское правление в штатах (термин этот, впрочем, в

Конституции не содержится). Суть его в том, что Президент Союза,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7