Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

роли в решении экономических, политических и социальных задач

российского государства;

3) усиление ответственности федеральных государственных служащих

перед государством и обществом;

4) усиление правовой и социальной защищенности федеральных

государственных служащих;

5) укрепление организационных и управленческих начал федеральной

государственной службы;

6) повышение требований к профессиональному уровню федеральных

государственных служащих;

7) оптимизация взаимодействия федеральной государственной службы с

институтами гражданского общества, с государственной службой

субъектов Российской Федерации и муниципальной службой.

Новыми положениями законопроекта являются:

- определение видов федеральной государственной службы;

- определение понятия федерального органа государственной власти;

- формулирование принципов федеральной государственной службы;

- определение квалификационных характеристик должностей

федеральных государственных служащих;

- определение принципов соотношения государственных должностей

федеральной государственной службы, государственных должностей

государственной службы субъектов Российской Федерации и

муниципальных должностей, а также квалификационных разрядов этих

служащих;

- формулирование полномочий Президента Российской Федерации,

Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства

Российской Федерации и федеральных органов государственной власти

в сфере организации федеральной государственной службы;

- определение полномочий федеральных органов государственной

власти, а также их обязанностей в сфере организации федеральной

государственной службы;

- содержание трудового договора с федеральным государственным

служащим;

- введение особых гарантий для обеспечения служебной независимости

федерального государственного служащего;

- конкретизация административного порядка разрешения служебных

споров.

Разработчики старались по возможности придерживаться структуры

Федерального закона "Об основах государственной службы Российской

Федерации". Вместе с тем предлагаемое расположение нормативного

материала в проекте федерального закона "О федеральной

государственной службе" отличается, большей последовательностью,

логичностью и простотой. Это в значительной степени облегчит

использование и применение этого закона. Авторы сочли необходимым

обратить особое внимание на содержание служебных трудовых

правоотношений, возникающих между федеральными государственными

служащими и федеральным государственным органом, их взаимных

правах и обязанностях. Поэтому обязанностям федерального

государственного органа отведена особая статья.

Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности

государственной службы, авторы особо выделили право федерального

государственного служащего на защиту личного достоинства и

служебной независимости.

Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых

актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о

государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых

принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты,

предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и

приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят

не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось

парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно

приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности

госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им

квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном

лице и административной процедуре (об общих правилах

взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.

2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в

субъектах Федерации.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в

государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и

исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей

уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы.

Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса

привело к появлению у них атрибутов государственности, один из

которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять

весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления

приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. В

итоге в 1993—1998 годах законодательные акты в области госслужбы

приняли 87 субъектов РФ.

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить

внеинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию

формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное

руководство не может повернуть правовые нормы государственно-

служебных отношений в нужную для себя сторону. Например,

закреплённый законодательно институт аттестации используют как

инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное

правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые

вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае

региональное законодательство, не выполняя своей основной функции

-рационализировать государственно-служебные отношения, всего лишь

дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские

связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные

законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с

федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого

положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных

законов, происходит неоправданная дифференциация правового

регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-

служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку:

рамочный закон “Об основах государственной службы Российской

Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда

как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и

трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её

субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к

правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку

регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к

исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной

госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то,

следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению

субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона).

Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе

субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области.

Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют

собой, по сути, законы о государственной службе суверенных

государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные

законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе —

это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового

права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст.

72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её

субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные

акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты

субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос

относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной

службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению

субъектов РФ относится сама государственная служба в них.

Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи

Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт

скорее об организации государственной службы, чем о её

законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы

и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению,

наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация

органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77)

относится к их ведению, а регулирование общих принципов

организации государственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”)

— к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72,

п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте

РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта

Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным

законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах

большинства субъектов РФ. Так, в законе “О государственной службе

Орловской области” (ст. 8) прямо записано: “Положения настоящего

закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам,

Уставу (Основному закону) Орловской области. При внесении в

федеральные акты изменений и дополнений до приведения областных

актов в соответствие с ними применяются федеральные законы”.

Аналогичная норма содержится в законе “О государственной службе

Кабардино-Балкарской Республики”, в соответствующем

законодательстве значительной части субъектов РФ.

В вопросах разграничения сфер правового регулирования

федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит

достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов

регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов

Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные

полномочия по регулированию той части государственной службы,

которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из

30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают

регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных

особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь

идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов,

финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к

должностям, порядке ведения личных дел госслужащих,

определении реестра государственных должностей субъекта РФ,

поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и

социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой

и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит

основой и ориентиром для регионального правотворчества.

Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о

государственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них

госслужбе отведены целые главы, например глава 10 Устава

Саратовской области, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6

Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие

госслужбу, нашли своё отражение в уставах Курганской, Липецкой,

Свердловской и некоторых других областей.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов

РФ подходы к определению базовой категории “государственная

должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых

региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в

федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации

государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов

РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические;

“Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные

обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В”

- классические административные. Кое-где должности категории “А”

именуют политическими либо конституционными государственными

должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее

другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих

регионах принято разделение на политические и административные

должности, что более соответствует мировой практике.

Система государственных должностей тесно увязана с системой

квалификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном

уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных

актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде,

в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения.

Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская,

Пермская, Читинская) вообще не дают наименований квалификационных

разрядов, относя определение системы и видов разрядов, а также

порядок их присвоения к компетенции РФ. Отдельные регионы

(Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную

терминологию для обозначения квалификационных разрядов. Нередко в

их названии указывают принадлежность к субъекту Федерации, что

федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты

РФ, как Башкирия, Марийская Республика, Татарстан, вообще не

используют термин “квалификационный разряд”, заменив его на

“классный чин”, а в Иркутской области, где существует своё,

отличное от федерального деление государственных должностей на

группы, предусмотрено параллельное существование и

квалификационных разрядов, и классных чинов.

Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемещении

госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на

федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае

присваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии? А ведь от

квалификационного разряда зависит, например, размер надбавки к

должностному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен

характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие

чиновника.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и

квалификационных разрядов существенно препятствует реализации

базового принципа государственной службы любого федеративного

государства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть

одинаковы на уровне как федерации, так и её субъектов.

Единообразная типология государственных должностей и

квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную

должностную структуру госслужбы РФ и в конечном счёте создать

реальные организационно-структурные предпосылки государственной

целостности России. Пока сохраняется разношёрстность в построении

основных институтов государственной службы, говорить о целостности

не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию

государственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше,

обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде

регионов, как присяга госслужащих. Например, в тексте присяги

Республики Татарстан вообще отсутствует упоминание российской

конституции и российского государства: это, по существу, присяга

на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания

госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный

вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако

вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные

оклады региональных чиновников соседних областей различаются в

разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного

обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной

службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для

регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере.

Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику,

которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам

госслужбы субъекта Федерации:

• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации,

но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти

на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего

должностного лица;

• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных

началах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления

государственной службой в российских регионах весьма широк. Но

есть одна общая для них черта: система управления государственной

службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких

случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем

ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее,

потому что такая модель в большей мере обеспечивает

рациональность, профессионализм и политическую нейтральность

региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государственной

службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления

от норм федерального законодательства:

• введение собственных классификаций и наименований

государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6

федерального закона;

• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся

таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации,

служащие органов местного самоуправления);

• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что

противоречит ст. 14 федерального закона, и перечня

правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать

собственными законодательными актами вопросы, регламентация

которых отнесена к компетенции федеральных законов;

• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при

поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15

Конституции РФ;

• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы

поступить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8