Правовая основа местного самоуправления
организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской
Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось
установление общих принципов организации местного самоуправления относится
к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по
которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5
данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают
и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
(например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98)
«О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах
(например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97)
«О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о
местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298
«О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон
Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в
Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной
власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче
собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность,
регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и
местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от
10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском
крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и
изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление
порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном
самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской
Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного
самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты
Российской Федерации могут принимать законы об административных
правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного
самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об
установлении административной ответственности по вопросам, связанным с
осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам
государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и
функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны
обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности;
государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному
самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы
государственной власти субъектов Российской Федерации принимают
региональные программы развития местного самоуправления. Они также
осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном
самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и
федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления
законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с
одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для
осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их
реализацией[13].
Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской
Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов
правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы
либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального
законодательства»[14]. Так, законом Архангельской области
устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом
Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда
областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4
Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О
выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено,
что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по
согласованию с Губернатором края»[15], что «является вмешательством в
компетенцию органов местного самоуправления»[16]. Таким образом, при
наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных
вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов
Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и
деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы
муниципальных образований, в которых на основе федерального
законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного
самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная,
финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об
организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности
органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления
в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов
муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые
Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов
местного самоуправления в системе управления государством,
самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая
выбор конкретных организационных форм осуществления местного
самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав.
Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом
муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок
государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального
образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.
Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении
муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава
муниципального образования: представительным органом местного
самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или
на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливают порядок государственной регистрации
уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского
края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в
Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального
образования осуществляется управлением юстиции администрации края в
месячный срок со дня его представления»[17]. По результатам рассмотрения
заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений:
а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в
регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего
противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть
обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от
17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в
государственной регистрации устава муниципального образования может быть
только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам
Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации»[18]. Устав
муниципального образования вступает в силу после его официального
опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его
государственной регистрации»[19].
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых,
наименование муниципального образования с указанием его границ и состава
территории.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся
к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6
Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном
самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе
расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного
значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не
исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных
образований и органов государственной власти (Закон Красноярского края от
22.06.98 №3-110 «О предметах ведения муниципальных образований»).
В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную
структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных
лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной
службы. В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов
местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом
муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы
муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц
местного самоуправления (например, согласно ст.21 Устава города Красноярска
«на городских выборах ... избираются ... Глава города»[20], а согласно ст.
10 Устава закрытого административно-территориального образования г.
Железногорск Красноярского края избирается глава администрации). При этом
следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Федерального закона от 28.08.95
№154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» «наличие выборных органов местного
самоуправления муниципальных образований является обязательным»[21].
Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом
муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов
местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и
социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также
гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок
полномочий депутатов, членов других выборных органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может
быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и
порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта
Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает
наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного
самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54
Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города
образуют:
решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты
городского Совета и администрации города»[22]). Уставом муниципального
образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления,
являющиеся юридическими лицами.
В-четвертых, в уставе муниципального образования должны быть закреплены
формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении
вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной
демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход)
граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы
местного самоуправления, а также территориальное общественное
самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного
самоуправления.
В-пятых, устав муниципального образования устанавливает основания и
виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта
Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением
депутата, члена выборного местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления (например, ст. 27, 36 Устава закрытого
административно-территориального образования г. Железногорск Красноярского
края).
В-шестых, уставом муниципального образования определяются экономическая
и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок
владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В-седьмых, в уставе муниципального образования могут регулироваться
вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным
проживанием на территории муниципального образования национальных групп и
общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических
и иных местных традиций. Устав муниципального образования может содержать и
другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и
порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в
соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов
Российской Федерации.
Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные
правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и
деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов,
положения о территориальном общественном самоуправлении и др. (например,
Регламент Городского Совета закрытого административно-территориального
образования город Железногорск Красноярского края (утв. решением Городского
Совета от 27.02.97 №2-11Р) (ред. от 23.06.98).
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс».
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге
15.10.85) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Федеральный закон от 11.04.98 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии
местного самоуправления» // Справочно-правовая система «Консультант
Плюс».
4. Закон РФ от 06.07.91 №1550-1 (ред. от 28.08.95) «О местном
самоуправлении в Российской Федерации» // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс».
5. Закон РФ от 14.07.92 №3297-1 (ред. от 31.07.98) «О закрытом
административно-территориальном образовании» // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
6. Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
Справочно-праповая система «Консультант Плюс».
7. Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления» // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
8. Федеральный закон от 25.09.97 №12б-ФЗ «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс».
9. Федеральный закон от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
10. Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы
местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
11. Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре
муниципальных образований в Российской Федерации» // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
12. Устав Красноярского края от 29.02.96 №8-252 // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
13. Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О
выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» //
Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
14. Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О
местном самоуправлении в Красноярском крае» // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
15. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении
административной ответственности по вопросам, связанным с осуществлением
местного самоуправления» // Справочно-правовая система «Консультант
Плюс».
16. Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме» //
Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
17. Закон Красноярского края от 26.09.96 №11-322 «О порядке отзыва депутата
представительного органа местного самоуправления» // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
18. Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в
Красноярском крае» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
19. Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-586 (ред. от 24.09.98) «О
статусе депутата представительного органа местного самоуправления в
Красноярском крае» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
20. Закон Красноярского края от 22.06.98 №3-110 «О предметах ведения
муниципальных образований» // Справочно-правовая система «Консультант
Плюс».
21. Устав города Красноярска (Зарегистрирован Распоряжением управления
юстиции администрации края от 14.01.98 №01-25, Свидетельство о
государственной регистрации от 14.01.98 №51) // Справочно-правовая
система «Консультант Плюс».
22. Устав закрытого административно-территориального образования г.
Железногорск Красноярского края (утв. решением городского Совета от
28.10.97 №7-85Р) // Снравочно-правовая система «Консультант Плюс».
23. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А.
Окунькова. М.: Издательство БЕК, 1996 // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс».
24. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.:
Издательская группа ИПФРА-М - НОРМА, 1997.
25. Нрнюв В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление //
Российская юстиция. 1997. №4 // Справочно-правовая система «Консультант
Плюс».
26. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник. М.: Юристъ, 1997.
27. Овчинников И. Правовые основы местного самоуправления // Российская
юстиция. 1995. №12.
28. Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Социс. 1997.
№1.
-----------------------
[1] Конституция Российской Федерации
[2] Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге
15.10.85)
[3] Овчинников И. Правовые основы местного самоуправления// Российская
юстиция. 1995. №12. С. 35.
[4] Конституция Российской Федерации
[5] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.:
Издательская группа ИНФРА-М -НОРМА, 1997. С. 712.
[6] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник. М.: Юристь, 1997. С. 181.
[7] Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
[8] Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
[9] Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об
обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления»
[10] Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации».
[11] Федеральный закон от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации».
[12] Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Социс.
1997. №1. С. 112.
[13] Федеральный закон от 28.05.95 № 154-ФЗ (редакция от 17.03.97) «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».
[14] Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Социс.
1997. №1. С. 114.
[15] Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97)
«О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае».
[16] Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления//Социс.
1997. №1. С. 114.
[17] Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О
местном самоуправлении в Красноярском крае».
[18] Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
[19] Закон Красноярского края от 10.01.96 г. № 8-209 (в редакции от
26.03.98 г.) «О местном самоуправлении в Красноярском крае».
[20] Устав города Красноярска (Зарегистрирован Распоряжением управления
юстиции администрации края
от 14.01.98 №01-25, Свидетельство о государственной регистрации от
14.01.98 №51).
[21] Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
[22] Устав города Красноярска (Зарегистрирован Распоряжением управления
юстиции администрации края
от 14.01.98 №01-25, Свидетельство о государственной регистрации от
14.01.98 №51).
Страницы: 1, 2
|