Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

зования и распоряжения природными ресурсами находятся в совмест-

ном ведении РФ и ее субъектов.

Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое прави-

ло: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо-

гут противоречить федеральным законам. В случае противоречия

между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует

федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нор-

мы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Дого-

вор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении

предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между ор-

ганами государственной власти РФ и органами государственной

власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья

VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае

противоречия между федеральным законом и нормативным актом Рес-

публики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в раз-

ряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в

согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы феде-

рального закона вводится процедура опротестования федеральными

органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2.

---------------

1 Российская газета. 1994. 18 февраля.

2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управле-

ния и законодательства // Российский юридический журнал. 1994.

N1. С.6.

33

Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ,

необходимо определить его место в системе общероссийского эколо-

гического законодательства. Экологические законы и иные норма-

тивные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положе-

ние в указанной структуре.

Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми

социальными, экономическими, природными и другими условиями, что

в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-право-

вых отношений. Федеральное экологическое законодательство не мо-

жет учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возни-

кающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы зако-

нодательством субъектов РФ.

На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании реги-

ональных законодательных систем. Нормативные правовые акты эко-

логического законодательства субъектов РФ автономны по отношению

друг к другу.

Рассматривая соотношение федерального экологического законо-

дательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их

взаимную связь.

Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, ко-

торые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и расп-

ространили его действие на свою территорию 1.

Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на

всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъем-

лемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 67. Ст.898.

2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября.

34

ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформле-

ние, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ.

В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие

природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и

деятельности народа, проживающего на его территории и могут на-

ходиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах

собственности.

По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения,

пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими

природными ресурсами, а также по вопросам природопользования,

охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопаснос-

ти, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные пра-

вовые акты в соответствии с федеральными законами.

Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конс-

титуция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого

принимаются все остальные нормативные правовые акты.

Следующими по юридической силе можно назвать законы, прини-

маемые высшими представительным и законодательным органом власти

- Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, при-

ныте бывшим Верховным Советом МАССР.

На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего

вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в

этой области применяется российской экологическое законодатель-

ство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства

сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Зе-

мельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2.

---------------

1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта.

2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150.

35

Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы

выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экс-

пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных

программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного за-

конодательного акта противоречит Федеральному закону "Об эколо-

гической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально упол-

номоченным органам в области экологической экспертизы на терри-

тории субъектов Федерации является территориальный орган Минпри-

роды РФ (на территории Республики Мордовия - Министерство эколо-

гии и природопользования РМ), который имеет исключительное право

на проведение государственной экологической экспертизы.

Однако, в соответствии с Законом РМ "О государственной экс-

пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных

программ и проектов строительства в РМ", органы государственной

экологической экспертизы образуются и аккредитуются при Госэкс-

пертизе РМ, осуществляя свою деятельность под ее руководством.

Поэтому, в данный Закон должны быть внесены изменения, которые

ликвидировали бы возникшие противоречия.

Кроме законов, Государственное Собрание РМ, в соответствии с

частью 1 статьи 45 Конституции РМ, принимает постановления. При-

мером такого рода актов могут служить: Постановление Государс-

твенного Собрания РМ от 20 июня 1995 года "О положении о внебюд-

жетном экологическом фонде РМ" 3; Постановление Государственного

Собрания РМ от 20 июня 1995 года "Об использовании средств эко-

логического фонда РМ" 4.

---------------

1 Ведомости Государственного Собрания РМ. 1996. N 14. Ст.481.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

3 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

4 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

36

В соответствии с частью 1 статьи 23 Конституции РМ высшим

должностным лицом и главой государства является Глава РМ, кото-

рый издает указы и распоряжения. Однако, пока не было принято ни

одного такого рода экологизированного акта.

Самую многочисленную группу нормативно-правовых актов предс-

тавляют постановления и распоряжения Правительства РМ, наделен-

ного правом издания этих актов. Правительство РМ, являясь высшим

органом исполнительности власти РМ, обеспечивает проведение в РМ

единой государственной политики в области экологии (часть 2

статьи 54 Конституции РМ). Среди подобных постановлений можно

вдыелить: Постановление Правительства РМ от 25 июля 1996 года "О

красной книге РМ" 1 ; Постановление Правительства РМ от 27 марта

1996 года "О региональной научно-технической программе "Научное

обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого

развития РМ" 2 ; Постановление Правительства РМ от 16 августа 1996

года "О создании Научно-координационного совета социально-эколо-

гической реабилитации РМ" 3 ; Постановление Правительства МССР от

31 марта 1993 года "О неотложных мерах по обеспечению радиацион-

ной безопасности на территории МССР" 4 и т.д.

В случае противоречия постановлений и распоряжений Прави-

тельства РМ федеральному или региональному законодательству Гла-

ва РМ вправе их отменить.

Особую роль в регулировании эколого-правовых отношений игра-

ют нормативные акты министерств и ведомств на территории РМ. В

первую очередь хотелось бы сказать о правотворчестве Министерства

---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же.

37

экологии и природопользования РМ, которое является республиканс-

ким органом исполнительной власти, а также территориальным орга-

ном Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ

(ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды).

Статус данного министерства находится в подвешенном состоянии.

Так, 15 апреля 1996 года постановлением Правительства РМ было

утверждено Положение о Министерстве экологии и природопользова-

ния РМ 1, которое отменило ранее действовавшее постановление Пра-

вительства МССР от 2 сентября 1993 года "Об утверждении Положе-

ния о Министерстве экологии и природопользования Мордовской

ССР" 2. Положение первое принято, но оно не утверждено вышестоя-

щим органом, т.е. Государственным комитетом РФ по охране окружа-

ющей среды. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года N 1177,

утверждившим структуру федеральных органов исполнительной влас-

ти, полномочия по использованию природных ресурсов переданы Ми-

нистерству природных ресурсов РФ. По нашему мнению, полномочия

по природопользованию и на территории РМ должны быть переданы

соответствующему органу.

Одной из основных функций Министерства экологии и природо-

пользования РМ является формирование региональной нормативно-ме-

тодической базы в области охраны окружающей среды, что означает

принятие в том числе нормативно-правовых актов, касающихся этих

вопросов. Но, как показывает анализ законодательства, представ-

ленным правом Министерство не пользуется. Прокуратурой РМ была

проведена проверка законности применения Министерством экологии

и природопользования РМ Закона РСФСР "Об охране окружающей при-

---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

38

родной среды". Выявленные нарушения вызвали необходимость обра-

щения в данной Министерство с Представлением об устранении нару-

шений законности 1 .В деятельности Министерства, его должностных

лиц имелись существенные недостатки, не позволяющие в полном

объеме качественно обеспечить исполнение экологического законо-

дательства. Меры, принимаемые в отношении предприятий-нарушите-

лей экологического законодательства, органами Государственного

экологического контроля оказались неэффективными, поскольку не

достигали конечного результата - устранения допущенных наруше-

ний. По значительному количеству экологических правонарушений, в

результате которых причинялся вред окружающей природной среде,

он не компенсируется. Кроме того, в последние два года совершен-

но не используется Министерством, его территориальными органами

предоставленное законом право об ограничении, приостановлении,

прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и лю-

бой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и

несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Часты

случаи нарушения требований КоАП РСФСР. Так, оформление протоко-

ла об экологическом правонарушении производится с нарушением ус-

тановленного законом порядка, с превышением предусмотренного

срока.

Нарушения требований действующего природоохранительного за-

конодательства стали возможны по причине, в одних случаях недос-

таточности знаний специалистами действующего законодательства, в

других - несоблюдения требований должностной дисциплины, либо

просто халатности, а также отсутствия в Министерстве юридической

службы 2.

---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

2 Там же.

39

Сегодня в Министерстве, да и в целом в республике некому

вести разработку актов экологического законодательства. И первая

причина тому - отсутствие необходимых средств, а также отсутс-

твие заинтересованности высших должностных лиц.

Кроме Министерства экологии и природопользования РМ действу-

ют и другие ведомства. Так, Государственный комитет по лесу РМ в

пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль

за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защи-

той лесов. Но как указывается в Представлении об устранении на-

рушений законности 1 , направленном в Государственный комитет по

лесу РМ Прокуратурой РМ, в работе должностных лиц этого учрежде-

ния допускаются существенные недостатки. Это, как правило, про-

исходит при оформлении материалов о правонарушениях. Направляе-

мые материалы не всегда содержат необходимые документы, заключе-

ния специалистов, правовое обоснование требований о привлечении

к ответственности виновных лиц. В отношении многих лиц, совер-

шивших правонарушения, никакие меры административного характера

не приняты.

Наблюдаются случаи издания актов, явно противоречащих дейс-

твующему экологическому законодательству. Так, Прокуратурой РМ

был опротестован приказ председателя Государственного комитета

по лесу от 5 июля 1995 года N 70, в соответствии с которым при

Госкомлесе РМ создана административная комиссия 2. Однако, колле-

гиальные органы (административные комиссии), уполномоченные

рассматривать дела об административных правонарушениях согласно

ст.ст.194, 196 КоАП РСФСР, образуются лишь представительными

---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1995. Наряд N 7-1-95.

2 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

40

органами власти, а полномочия должностных лиц рассматривать эти

дела предусмотрены статьей 198 КоАП РСФСР. В пределах своей ком-

петенции должностные лица Госкомлеса РМ имеют право налагать ад-

министративные взыскания на юридических и физических лиц за на-

рушения, допущенные ими и предусмотренные статьей 84 Закона РФ

"Об охране окружающей природной среды" и статьей 76 КоАП РСФСР,

а статья 221 КоАП РСФСР содержит указание о праве должностных

лиц различных уровней от имени органов лесного хозяйства расс-

матривать дела об административных правонарушениях и налагать

административные взыскания. Исходя из этого, приказом была обра-

зована административная комиссия, создание которой действующим

законодательством не предусмотрено.

Особую роль в соблюдении экологического законодательства и

устранения его нарушений можно отвести Прокуратуре РМ. Являясь

одним из органов, поддерживающим режим законности на территории

РМ, она обладает широкими полномочиями, иногда оставаясь единс-

твенным защитником государственных и общественных интересов.

Так, постановлением Ромодановской поселковой администрации Ромо-

дановского района РМ был выделен гражданину А. земельный участок

для строительства жилого дома в водоохранной зоне озера Ладка,

которое, в соответствии со статьей 64 Закона РСФСР "Об охране ок-

ружающей природной Среды" 1,Постановлением Совета Министров МАССР

от 25 января 1994 года N 21 "Об утверждении Положения о госу-

дарственных природных заказниках в Мордовской ССР, Положения

О памятниках природы в Мордовской ССР и перечня природных

объектов, признанных памятниками природы республиканского значе-

ния" 2,Постановлением Совета Министров МАССР от 24 апреля 1989

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 10. Ст.457.

2 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо-

дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

41

года N 113 "Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохра-

нилищ в Мордовской АССР" 1 было отнесено к памятникам природы

республиканского значения. Прокурор РМ, выступив в защиту госу-

дарственных и общественных интересов, предъявил иск Ромодановс-

кой поселковой администрации о признании незаконным постановле-

ние администрации о предоставлении земельного участка. Решением

Ромодановского районного суда РМ постановление Ромодановской по-

селковой администрации было признано незаконным и отменено 2.Ми-

нистерство же экологии и природопользования РМ путем согласова-

ния данный земельный участок повторно передало гражданину А.,

явно нарушив нормы экологического законодательства. Материалы

этого дела находятся в Прокуратуре РМ и, вероятней всего, возоб-

новится новый судебный процесс.

Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ

реализуется в форме региональной экологической политики, которая

представляет собой "объективно обусловленные начала и способы

оптимального взаимодействия человека с окружающей природной сре-

дой на относительно обособленной территории страны 3. Но на се-

годняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной

окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития

и совершенствования законодательства об охране природы субъектов

РФ в значительной степени зависит от правильного определения

места нормативно-правовых актов в системе экологического законо-

дательства и выявление сходств и различий региональных и феде-

ральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми геогра-

---------------

1 Архив Министерства экологии и природопользования РМ. 1996.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7