Контрольная работа: Тенденции и направления административной реформы в Украине

Президент подписал три указа - «О системе центральных органов исполнительной власти», «О составе Кабинета министров», «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти». Для нас важны несколько принципиальных положений этих документов.

Первое - сокращение и качественное преобразование аппарата государственного управления. Полностью ликвидированы 22 ведомства. Количество министерств уменьшилось с 18 до 15, госкомитетов - с 20 до 15. В целом количество органов центральной исполнительной власти сокращено почти в два раза - с 87 до 46 (кстати, за три дня до подписания указа число «спасенных» министерств в проекте документа было не 46, а 36...).

Второе - функции определения государственной политики закреплены только за членами Кабинета министров, которые будут заниматься не только организационно-управленческой, но и политической деятельностью. Например, принимать участие в разработке программы правительства, а значит, и нести ответственность за ее выполнение. На будущее запрещено приравнивать любые должности в органах исполнительной власти к членам Кабинета министров.

Ограничено количество замов министров, председателей ведомств - один первый и три простых (кроме Минобороны, МВД и СБУ). Впрочем, это вряд ли оправданно в случае, например, с Министерством топлива и энергетики, которое объединило важнейшие стратегические отрасли народного хозяйства.

Госкомитеты занимают подчиненное положение и осуществляют свою деятельность через премьера, его замов либо министров.

В особую категорию выделены центральные органы исполнительной власти со специальным статусом - Служба безопасности Украины, Антимонопольный комитет и другие. Тем самым упрощена система управления государством.

Третье - аппарат Кабмина реорганизован в секретариат, будет сокращена его численность, запрещено построение по отраслевому признаку. Возглавит секретариат правительственный секретарь, который не будет членом правительства. Таким образом, существенно снижен статус этого органа и возможности его влияния.

Кабмин обязан в трехмесячный срок привести свои решения в соответствие с указами Президента. В порядке компенсации за моральные и человеческие потери министры, сохранившие свои портфели, будут выделены в отдельную касту путем... выдачи их автомобилям специальных номеров. Этого административная реформа не предполагает, но на деле такие номера будут только у Президента, премьера, вице-премьера, министров и пяти-шести человек на Банковой. На номере будут всего три цифры и герб Украины. А простым богатым смертным такие номера не получить ни за какие коврижки.

Траектории, по которым развивалась реорганизация органов исполнительной власти, можно проследить на таких примерах.

Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» была предусмотрена ликвидация Государственного комитета Украины по материальным резервам и создание на его базе государственной акционерной компании, с подчинением ее Министерству экономики Украины. С целью обеспечения функционирования единой системы государственного материального резерва Указом Президента Украины от 27.06.2000 № 827 упразднялась государственная акционерная компания, а функции Госкомитета по материальным резервам возлагались на реорганизуемое Министерство экономики Украины. Постановлением Кабинета министров от 30.06.2000 № 1041 на базе ликвидированного Государственного комитета Украины по материальным резервам в составе Министерства экономики создан правительственный орган государственного управления — Государственное агентство по управлению государственным материальным резервом. В дальнейшем, учитывая стратегическое значение государственного материального резерва для обеспечения национальной безопасности Украины и с целью совершенствования государственного регулирования в этой сфере, Указом Президента от 07.08.2001 № 603 на базе указанного агентства образован центральный орган исполнительной власти — Государственный комитет Украины по государственному материальному резерву. Таким образом, этот орган исполнительной власти в течение 19 месяцев создавался, превращался в правительственный орган госуправления и снова воссоздавался как центральный. Как вы понимаете, эффективность его работы была нулевая, безответственность за результаты работы полная.

А вот другой поучительный пример. Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 был ликвидирован Комитет Украины по монополии на производство и оборот спирта, алкогольных напитков и табачных изделий с передачей его функций Министерству финансов Украины. Постановлением Кабинета министров от 24.04.2000 № 690 в составе Министерства финансов образован Департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака, как правительственный орган государственного управления. Однако уже 11 июля 2001 года с целью реализации государственной политики в сфере производства и оборота спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, повышения эффективности контроля в этой сфере, Указом Президента № 510 эта функция от Министерства финансов передана Государственной налоговой администрации Украины. Постановлением Кабинета министров от 07.08.2001 № 940 ликвидирован созданный в составе Министерства финансов Украины правительственный орган государственного управления — Государственный департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака. Численность работников Государственной налоговой администрации увеличена на 776 единиц, соответственно уменьшена численность Министерства финансов Украины. При этом переданная численность на 79 единиц превышает штатную численность ликвидированного департамента. Кроме того, количество легковых автомобилей, которые обслуживают Государственную налоговую администрацию увеличено на 60 единиц, без соответствующего уменьшения количества автомобилей, обслуживающих Министерство финансов и его местные органы.

1.3 Результаты проведения административной реформы

Выход президентских указов дал импульс реконструкции исполнительной власти. К сожалению, положительные новации сопровождаются просчетами и недостаточно продуманными действиями.

Вот один пример — упразднено непосредственное подчинение Президенту Украины министров внутренних дел, иностранных дел, обороны и информации. Это в принципе должно было укрепить влияние правительства на решение ключевых вопросов обороны, внешней политики, охраны правопорядка и информационной политики.

Однако… настораживает то, что действия Кабмина по этим направлениям никак не прописаны в новой программе правительства. Более того, именно силовые министры не вошли в состав ни одного из четырех правительственных комитетов.

Кроме того, отдельным указом Президент Украины фактически напрямую подчинил себе Главное управление государственной службы, ранее бывшее парафией правительства.

Еще пример — безусловно важна задекларированная ориентация на повышение политической роли министров. В президентских указах определено, что отныне министры отвечают за разработку и внедрение программы Кабинета министров, направляют и координируют деятельность других органов власти в своей сфере.

Однако… публичная политическая ответственность определяется не указом, а скорее механизмом назначения на должность. Реальными политическими фигурами министры станут лишь тогда, когда политическая партия (парламентское большинство) будет рекомендовать их в правительство и нести перед избирателями ответственность за результаты их работы (и в целом — за результаты деятельности правительства).

И еще пример — в развитие указов Президента Украины были образованы четыре правительственных комитета, которые под председательством профильных вице-премьеров и при участии министров рассматривают проекты актов правительства и принимают согласованные решения.

Однако… Если правительственные комитеты будут лишь готовить решения к заседаниям Кабмина и не будут уполномочены принимать окончательные решения хотя бы по отдельным вопросам — нововведение будет иметь скорее негативные последствия. К тому же, создание комитетов значительно увеличило нагрузку на министров. В особенности это касается министра финансов и министра экономики, которые стали членами каждого (!) правительственного комитета.

И вот пример — напомним, что указом Президента было запрещено приравнивать какие-либо должности в органах исполнительной власти к статусу министра.

Однако… В апреле этого же года должность председателя Государственной налоговой администрации была приравнена к министерской.

И напоследок пример — были приняты решения по повышению оплаты труда госслужащих, и это должно было как-то простимулировать их управленческий энтузиазм.

Однако… соответствующее постановление правительства имело обратный эффект: зарплата государственных служащих не выросла, а уменьшилась — за счет снижения премий (с 33 до 25% от должностного оклада) и отмены отдельных надбавок к должностному окладу.

Результаты мониторинга проведенного Счетной палатой говорят о постоянном росте расходов на содержание органов исполнительной власти, не адекватном состоянию экономики и возможностям государственного бюджета. Законом «О Государственном бюджете Украины на 1999 год» по сравнению с 1996 годом (до начала реформы) расходы на содержание органов исполнительной власти были увеличены в два раза и составили 1,06 млрд. гривен. Закон «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» вновь предусматривает увеличение — в 1,9 раза по сравнению с 1999-м.

Значительно возросла численность работников финансовых и фискальных органов, а также расходы на их содержание. Так, в 1999 году объем утвержденных расходов на содержание органов в 2,4 раза превысил расходы на содержание всех министерств, других центральных органов исполнительной власти и их местных органов.

Существующая система финансового обеспечения госаппарата не способствует экономному и эффективному расходованию бюджетных средств и не обеспечивает соблюдение принципа прозрачности бюджетных расходов.

Средства на реализацию административной реформы в государственном бюджете отдельной строкой не выделяются. Проведенные Счетной палатой проверки показали: реорганизация органов исполнительной власти осуществляется за счет средств, предусмотренных на их текущее содержание, что не дает возможности определить объем реальных затрат на проведение административной работы, искажает данные об объемах расходов на содержание органов исполнительной власти, способствует неконтролируемому расходованию средств.

В 2000—2001 годах в практику вошло принятие Кабинетом министров постановлений, разрешающих, в нарушение закона, финансирование расходов по содержанию органов исполнительной власти за счет уменьшения расходов по другим разделам функциональной классификации бюджетных расходов.

Тенденция роста доли расходов на содержание органов исполнительной власти в общем объеме расходов государственного бюджета приобрела уже устойчивый характер, несмотря на пять указов Президента Украины, изданных с целью обеспечения экономного и эффективного использования бюджетных средств. Сохраняется она и в госбюджете на 2002 год.

Только за 2000—2001 годы утвержденные объемы расходов общего фонда государственного бюджета на содержание органов исполнительной власти увеличились в 2,5 раза. Темп прироста этих расходов в 2001 году к 2000-му опережал темп прироста общего объема расходов государственного бюджета Украины в 2,6 раза.

Объемы капитальных расходов органов исполнительной власти в 2001 году по сравнению с 2000-м увеличены на 100 млн. грн., или в 1,6 раза.

К сожалению, в реформировании местных госадминистраций, переведенных на финансирование из государственного бюджета с 1997 года, наблюдается та же картина.

Результаты проведенного Счетной палатой анализа выявили отсутствие взаимосвязи между численностью работников местных госадминистраций и населения, проживающего на определенной территории. В расчете на 10 тыс. жителей в Украине приходится в среднем 13 работников госадминистраций. Однако в Кировоградской области на такое же количество людей приходится 21 работник местных госадминистраций, в Тернопольской — 20, Волынской и Черновицкой — по 19, тогда как в Донецкой — пять, Днепропетровской — восемь, Луганской и Львовской — по девять работников.

Комментарии излишни. Но это отдельная тема. Ведь есть ещё и концепция региональной политики.

Неконтролируемый рост расходов на государственное управление будет продолжаться и не даст должной отдачи до тех пор, пока не произойдет настоящего реформирования системы госуправления и не будет установлена взаимосвязь между ресурсами, выделяемыми органами исполнительной власти для реализации их полномочий, и конкретными результатами их деятельности.

Правовые основы для этого заложены в статье 22 Бюджетного кодекса, которой установлено, что главный распорядитель бюджетных средств обязан разрабатывать план своей деятельности в соответствии с утвержденными функциями, исходя из необходимости достижения конкретных результатов за счет выделенных ему бюджетных средств.

Определение оптимальных для Украины количества и структуры органов исполнительной власти является одной из наиболее сложных проблем административной реформы. Причем структурная реорганизация этих органов, в соответствии с требованиями Концепции, должна проводиться на основе предварительного уточнения и изменения их функций.

А что же с функциями министерств? При преобразовании министерства в комитеты, а комитетов — в агентства или опять в министерства происходит слияние (или разделение) центральных органов исполнительной власти. На свет появляются главные (ведущие) органы в системе центральных органов исполнительной власти.

Задачи, решаемые главными (ведущими) министерствами среди прочих (но не последних) центральных органов исполнительной власти, становятся все более расплывчатыми, и среднему гражданину совершенно не понятными. Что это значит? Например, Минэкономики и вопросам европейской интеграции — главное (ведущее) министерство среди прочих центральных органов — не «формирует», «не создает», «не реализует», а «принимает участие» или «участвует», а также «вносит предложения». Тогда необходимо спросить: а кто же в таком случае возглавляет реформирование экономики там, где это министерство «принимает участие» или кому это главное (ведущее) министерство вносит предложения?

Таких основных задач у Минэкономики восемь из пятнадцати, установленных ему указом Президента Украины.

Наверное, по этой причине в отчеты Минэкономики включается информация об очередных успехах на ниве внешнеэкономической деятельности: только за первое полугодие 2001 года торгово-экономическими миссиями проведено 2000 бизнес-форумов, конференций, встреч и переговоров на всех уровнях. Впечатляет? Но сколько это стоит!

Подобное касается прежде всего осуществления налоговой политики, которая до 1999 года относилась к функциям Государственной налоговой администрации.

В соответствии с указом Президента Украины от 26.08.99 г., это функция Министерства финансов. Именно оно теперь наделено полномочиями, связанными с проведением единой государственной налоговой политики, направленной на реализацию задач экономического и социального развития страны, координацию деятельности центральных органов исполнительной власти по обеспечению своевременного и полного поступления в государственный и местные бюджеты.

Об эффективности реализации этих полномочий можно судить хотя бы по двум примерам: судьба проекта многострадального Налогового кодекса и администрирование платежей в бюджет.

Исторически сложилось так, что профессиональный потенциал работающих в сфере налогового законодательства сосредоточен в налоговой службе. Поэтому Минфин, получив права осуществления налоговой политики, не смог в сжатые сроки подкрепить их критической массой специалистов-практиков. Отсюда и все топтание на месте в разработке налогового законодательства.

Ситуация с администрированием платежей уже целое десятилетие остается неотрегулированной. Одни платежи взимаются Государственной налоговой администрацией, другие — Государственной таможенной службой, третьи — Фондом госимущества.

По предварительным результатам исполнения госбюджета, Государственная налоговая администрация не обеспечила поступление 1 млрд. 376 млн. гривен налога на добавленную стоимость. Кроме этого, налогоплательщикам не возвращено более 4 млрд. гривен НДС.

По платежам, которые администрируются Государственной таможенной службой, не поступило 202,6 млн. гривен.

Фондом государственного имущества сорвано выполнение программы приватизации — непоступление в бюджет 3,7 млрд. гривен послужило главной причиной его невыполнения.

Однако Минфин, отвечающий за исполнение бюджета, не вправе влиять на эти службы, поскольку они ему не подвластны и, образно говоря, находятся в положении некоторых персон, которые царствуют, а не правят. Но реорганизации продолжаются.

В этом и заключается мудрость государственного аппарата, который всеми доступными и недоступными методами подталкивает руководство страны к метаморфозам. Все очень просто. При постоянных изменениях статуса и полномочиях государственного органа никто ни за что не отвечает. Почему? Виновных нет, да и не может быть. Не успевают ликвидационные комиссии начать работу, а им уже надо ее «сворачивать» в связи с восстановлением структуры. При разделении или слиянии министерств, ведомств или комитетов имущество передается, списывается или вообще растворяется в пространстве и времени.

Но это только цветочки. Еще интереснее обстоят дела с ведомственными программами действий (а их около 1,5 тыс.), вернее, с невыполненными программами, поручениями, нерешенными задачами, которые в связи с небольшим жизненным циклом министерства или комитета просто не могут быть решены временщиками от государственного управления. Посудите сами: процесс захода на посадку в руководящее кресло, затем краткий период вхождения в задачи министерства и тут же — реорганизация (или команда «на взлет»). На приобретение профессиональных навыков человек затрачивает, как правило, около трех-пяти лет своей жизни. Для становления профессиональной школы требуется уже около пяти-семи лет. А этого времени нет.

Главное, что все процессы происходят с целью «повышения эффективности системы управления государством». О стоимости этих процессов для бюджета мы уже говорили.

Есть еще и другие потери, просчитать которые невозможно, а устранить просто необходимо:

— потеря доверия человека, гражданина, предпринимателя к системе государственного управления;

— падение международного авторитета государства. Ухудшение инвестиционного климата;

— противоречия в национальном законодательстве и его системная незавершенность.

На сегодня без преувеличения можно сказать, что в деле проведения административной реформы Украина, пользуясь строительной терминологией, не вышла даже на нулевой цикл. Из всех составляющих административной реформы, намеченных в ее концепции, практически выполнено мучительно мало.

Формируя идеологию административной реформы в Украине, специалисты любят ссылаться на опыт других государств. Но прежде чем ссылаться на этот опыт, а тем более применять его на практике, необходимо как следует разобраться в особенностях своей страны, установить ее отличие, особенно в части построения системы государственной власти.

Главное отличие западных административных реформ от украинской заключается в том, что там, в условиях отлаженной системы государственной власти, которая складывалась и совершенствовалась на протяжении десятилетий, не требуется осуществлять коренные преобразования. Необходимы только отдельные улучшения, вызванные сменой правительств, изменением обстоятельств, ситуации в стране и т.п.

Страницы: 1, 2, 3, 4