Курсовая работа: История становления городского самоуправления России

Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на адми­нистративные центры субъектов Федерации и города, не являющие­ся центрами субъектов Федерации.

Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, сред­них и малых городов в России.

Полученная выборка репрезента­тивна и в географическом отноше­нии. В анкетировании приняли уча­стие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех ок­ругах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одина­ковая доля от числа наличествую­щих городов - в среднем 20%. Юж­ный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской облас­тями и Ставропольским и Красно­дарским краями; большинство горо­дов северокавказских республик не откликнулись на анкету.

2.ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Исследование показало высокую заинтересованность со стороны го­родов. На большинство вопросов были получены четкие и информа­тивные ответы, города довольно часто пользовались предоставлен­ной возможностью давать свои ком­ментарии при ответах на вопросы.

По итогам исследования можно сделать следующие основные вы­воды.

1. Распространение новых пере­довых технологий муниципального управления и инструментов соци­ально-экономического развития (стратегическое планирование, мо­ниторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точеч­ного, «пилотного» внедрения в от­дельных городах и стало приобре­тать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и на­ходятся на разных стадиях их вне­дрения.

В большинстве городов разраба­тываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в иссле­довании) и комплексные планы раз­вития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города пе­реходят от текущего и среднесроч­ного планирования к разработке долгосрочных стратегий собствен­ного развития. Пока лишь в полови­не ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратеги­ческого планирования местного со­циально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Фе­дерации эта доля существенно вы­ше - более 70%.

Около 60% городов, принявших участие в исследовании, заявили, что знакомы с технологией монито­ринга реализации муниципальных программ, и немногим меньшее число (55%) - что знакомы с тех­нологией оценки. Менее половины из них применяют эти инструмен­ты на практике, причем часто ог­раничиваются проведением мони­торинга.

В целом города, где до конца вы­держивается схема «мониторинг - оценка - изменения по итогам оцен­ки», составляют 40% от общего чис­ла городов, разрабатывающих про­граммы и планы муниципального социально-экономического разви­тия.

2. Сохраняют актуальность тради­ционные проблемы местного само­управления, прежде всего, финан­совые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых городскими администрациями наи­более остро (уступив лишь пробле­мам ЖКХ). Большинство глав горо­дов для выполнения всех необходи­мых с их точки зрения функций же­лали бы увеличения существующего городского бюджета минимум в 3 раза.

Репутацию самого проблемного сектора городского хозяйства под­тверждает жилищно-коммунальная отрасль: проблемы в ЖКХ в качестве наиболее острых отметили более 70% глав всех городов. Далее идут финансовые и экономические про­блемы: бюджетный дефицит (59%), отсутствие инвестиций (46%), а так­же проблема изношенности основ­ных фондов (48%). В средних горо­дах проблемы формирования бюд­жета выходят даже на первую пози­цию, опережая ЖКХ (70 против 67%).

Часто при ответе на данный во­прос респонденты имели в виду не столько общегородские проблемы, сколько проблемы, стоящие перед городской администрацией в плане управления городом. По этой при­чине социальные и социально-экономические проблемы (низкие доходы населения, низкая заня­тость, преступность) уступили в итоге финансовым, которые традици­онно ощущаются острее именно представителями администраций, непосредственно имеющими дело с муниципальным бюджетом. Сравни­тельно невысокий показатель (18%) имеет преступность, что объясняет­ся преобладанием в выборке малых городов, где данная проблема ощу­щается менее остро, чем в больших городах. По той же причине отсутст­вие инвестиций, сравнительно редко отмечаемое представителями боль­ших городов, получило довольно высокое итоговое место.

Специфика больших городов, не центров субъектов Федерации, про­явилась в относительно высокой значимости проблемы территори­альных ограничений городского раз­вития (ее отметили 26% городов данной группы) и транспортных проблем (19%). И региональными центрами, и меньшими городами данные проблемы воспринимаются как менее актуальные (в этих груп­пах их отметили по 10-15% горо­дов).

В свою очередь, образование во всех городах воспринимается как наименее проблемная сфера (ее отметили только 5% всех городов). Не особенно обеспокоены в адми­нистрациях городов и проблемами малого бизнеса (8%). Лишь один го­род (Тугаев Ярославской области) отметил вариант «этнические кон­фликты».

Многие главы местного само­управления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно сви­детельствует как об отсутствии пол­ной свободы в их формировании, так и о том, что существующая сис­тема подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному реше­нию кадровой проблемы: большин­ство глав администраций вынужде­ны направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, прово­димые "по разнарядке" региональ­ными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового за­кона о местном самоуправлении, в соответствии с которым большинст­во городов, участвовавших в иссле­довании, должны будут увеличить свои депутатские корпуса как мини­мум в 3 раза или сформировать но­вые представительные органы (если не получат статус городских окру­гов). Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов.

3. Достаточно высокого уровня достигли информационная обеспе­ченность населения муниципальных образований и компьютеризация местных администраций. Подав­ляющая часть городов имеет свои СМИ, в том числе электронные. Свое радио имеется в 73% городов, телевидение - в 70%.

В целом компьютеризация адми­нистраций российских городов на­ходится на высоком уровне: около 90% от числа участвовавших в ис­следовании в принципе оснащены компьютерами. При этом в 45% го­родов на двух сотрудников прихо­дится более одного компьютера. Го­рода, в администрациях которых менее 1 компьютера на 3 человек, составляют меньше четверти от об­щего числа. Наиболее компьютери­зированы большие города, являю­щиеся региональными центрами, - среди них доля городов, где на двух сотрудников администрации прихо­дится более одного компьютера, достигает 80%. Большие города - не региональные центры по уровню компьютеризации сближаются с ма­лыми городами, которые компьюте­ризированы в наименьшей степени.

Довольно высока и степень обес­печенности городских администра­ций доступом в Интернет. Он имеет­ся в администрациях 85% участво­вавших в исследовании городов. В 30% из них доступ предоставлен всем сотрудникам. В общем случае, чем больше город и чем выше его административный статус, тем шире круг сотрудников и подразделений администрации, имеющих доступ в Интернет. В малых городах доступ, как правило, если и имеется, то только для ограниченного круга лиц и реже для специализированного информационного отдела админист­рации.

4. Укрепляются партнерские свя­зи между российскими городами, причем выделяются города-лидеры, наиболее активные в плане межму­ниципального взаимодействия. По­давляющее большинство городов, принявших участие в исследовании (более 80%), входят как минимум в одну муниципальную ассоциацию. Из них примерно четверть - более чем в две ассоциации. В макси­мальном числе ассоциаций со­стоит Челябинск; еще 7 городов со­стоят в 6 ассоциациях. Из муници­пальных ассоциаций респондентами чаще всего (60 упоминаний) указы­вался Союз малых городов Россий­ской Федерации, что объясняется повышенным представительством в выборке малых городов. Также бо­лее 20 упоминаний собрали Ассо­циация сибирских и дальневосточ­ных городов, Союз исторических го­родов и регионов России и Союз российских городов.

5. Для институционального разви­тия российских городов фактор чис­ленности населения не имеет ре­шающего значения. Большие города далеко не по всем позициям явля­ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концен­трации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая осна­щенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение незави­симых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей ин­ституционального развития, не предполагающих существенных за­трат,- средние и малые города по меньшей мере не уступают боль­шим. Это, в частности, касается ин­тенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международ­ном уровне), внедрения практики стратегического планирования, рас­пространения инструментов мони­торинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие города ком­пенсируют инициативностью, вос­приимчивостью к инновациям и ак­тивностью на межмуниципальной сцене.

Следует также отметить, что ад­министративный статус является более существенным дифференци­рующим фактором, чем численность населения. Большие города, не яв­ляющиеся региональными центрами, по многим параметрам институцио­нального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Феде­рации. Они в большей степени опа­саются за свою независимость по­сле вступления в силу новой редак­ции федерального закона, регули­рующего местное самоуправление.

6. Практически все муниципаль­ные образования, принявшие уча­стие в исследовании, знакомы с но­вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления зако­на в силу более 30% городов, участ­вовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объ­ясняется недостаточной проработ­кой в тексте закона критериев пре­доставления муниципальным обра­зованиям нового статуса.

В середине 2004 г. отношение глав администраций к реформе ме­стного самоуправления было неод­нозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом не­гативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% на­строенных нейтрально. Скепсис вы­ражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые горо­да, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них «отвоевали» статус муниципального образования в результате длитель­ной борьбы с региональными орга­нами государственной власти, и не­получение статуса городского окру­га явится для них существенным ударом.

2.         РОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ

2.1 Дума как орган городского самоуправления в Сибири

Дума как орган городского самоуправления была впервые уч­реждена в 1785 г. по Жалованной грамоте городам. В Сибири органи­зация Дум затянулась до конца XVIII в. Думы были оформлены в То­больске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Нарыме, Енисейске, Омске, Якутске, Верхнеудинске, Нерчинске, В остальных местах фун­кции городских дум выполняли ратуши [11; c. 202].

На смену бургомистру пришел городской голова, избиравший­ся, как правило, из почетных граждан, первостепенного купечества. По Жалованной грамоте «городовые обыватели» относились к одно­му из шести разрядов. Первый состоял из лиц, имеющих в городе строения или землю. Ко второму относились купцы трех гильдий. Ремесленники, мастера, подмастерья и ученики составляли третий разряд. Четвертый разряд включал иностранцев и иногородних, по­селившихся в данном городе. Пятый разряд - это горожане: предпри­ниматели и банкиры, чей капитал составлял от 50 до 200 тыс.-руб.; лица свободных профессий - ученые, художники, музыканты; люди, которых сегодня мы относим к правящей элите, те, кто нес службу в системе городского и губернского управления, т.е. городские головы, бургомистры, члены губернского магистрата. И, наконец, шестой раз­ряд - люди «посадские». Посадские и ремесленники составляли ос­новную массу городского населения. Они имели единое наименова­ние - мещане.

Для малых городов критерии отнесения к разрядам определен­ным образом корректировались: размер обязательного капитала тре­бовался меньший. К малым городам относилось и большинство си­бирских городов.

Городовые обыватели выбирали общую городскую думу во гла­ве с городским головою. Общая дума выбирала из своих членов шестигласную думу (6 гласных - по одному от каждого разряда населе­ния) под председательством городского головы. Общая дума собира­лась 1 раз в 3 года, а также в другое время, если того требовали обяза­тельства. Шестигласная дума считалась ее исполнительным органом и была постоянно действующим учреждением для текущего управления. Срок полномочий членов думы - гласных - определялся в 3 года. Общей думе отводилась распорядительная функция в области город­ского хозяйства. В повседневной практике этим занималась шестигласная дума, которая должна была заботиться о материальном дос­татке жителей и обеспечивать город продовольствием, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, складов, гостиных дворов.

Во всей своей деятельности думы были поднадзорны и подкон­трольны губернаторам, которые наблюдали, чтобы решения думы не противоречили законам. В сибирской практике отмечались значительные отступления от законодательных норм по формированию соста­ва думы: нарушалось соотношение между количеством выборщиков и гласных от разрядов населения, в гласные выбирались госслужа­щие, не соблюдался ценз.

В первой четверти XIX в. думы функционировали в следующих сибирских городах: Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Крас­ноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нер­чинске, Якутске. В 1822 г. в Сибири думы были упразднены, вместо них в многолюдных городах вводилось хозяйственное управление в составе городского головы и 4-х гласных, в средних городах - управ­ление хозяйственными и судебными делами, где заседали городские судьи и 2 ратмана, в малолюдных - только городской староста, хотя могла быть и ратуша.

Хозяйство городов Сибири велось крайне неудовлетворитель­но. Доходы их были мизерными и почти не росли.

Несоответствие городского строя запросам экономики явилось одной из предпосылок общего политического кризиса в России. Еще в начале 60-х гг. хозяйственный департамент МВД поднял вопрос о возможностях проведения городских реформ.

Для этого в городах создавались специальные комиссии, фор­мирование которых ложилось на губернские власти. Такие комиссии были созданы ив сибирских городах. Представители с мест, как в Ев­ропейской России, так и в Сибири высказались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей са­мостоятельности общественным учреждениям и устранение излиш­ней административной опеки. Работа городских особых комиссий Сибири привела к тому, что в ходе обсуждения проекта о городском общественном управлении 31 декабря 1866 г. министр МВД Валуев заявил, что ввести городовое положение в сибирских городах в пол­ном его объеме было бы неудобно, так как они «находятся на исключительном положении». По его мнению, «исключительное положе­ние» сибирских городов заключалось в малочисленности населения, низком образовательном уровне горожан, слабости сибирской буржу­азии, удаленности городов Западной и Восточной Сибири от Центра страны. Валуев просил двух сибирских генерал-губернаторов выска­зать свои предложения о принципах введения городского самоуправ­ления с учетом местных условий для городов Западной и Восточной Сибири. Те, в свою очередь, интересовались мнениями подотчетных им губернаторов.

В конечном итоге высшая губернская власть Сибири пришла к выводу о том, что необходимы серьезные корректировки реформы по отношению к сибирским городам. МВД учло это. Был понижен иму­щественный ценз, дающий право участия в городских выборах. В со­всем маленьких городах (а таковых в крае было множество) избира­тели делились не на 3 разряда, а только на 2 [24; c.55].

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились: 1) городские избирательные собрания; 2) го­родские думы, состоящие из городского головы и гласных; 3) городс­кие управы.

Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы ле­жал принцип соразмерности участия в городском общественном уп­равлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достига­лось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общи­ми суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].

В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленны­ми или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустар­ными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отре­шенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены ев­реи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и жен­щины участвовали в выборах через представителей.

Выборы впервые в России стали осуществляться путем закры­той баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалась. Как правило, кандидатуры выдвигались перед нача­лом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные нео­граниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Из­бранными в гласные считались лица, за которых проголосовало бо­лее половины избирателей.

Городское самоуправление ведало широким кругом хозяйствен­ных вопросов. Права у городских дум в этот период были широкими. Они могли избирать из своей среды городских голов и членов город­ских управ, а также устанавливать им оклады; принимать постанов­ления по хозяйственным вопросам; утверждать городской бюджет; устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени горо­да. Коронная администрация следила лишь за законностью и утверж­дала только наиболее важные постановления дум.

Страницы: 1, 2, 3, 4