Курсовая работа: Реформы органов власти и управления Петра I
Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720),
объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы
учреждения.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и
бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных
функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые
нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все
это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат
переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.
В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на
правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них
апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата,
регламентировавший работу магистратов и городской полиции.
Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не
был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных,
возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы
контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина,
почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь
продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой
подход к делу нарушал единство коллежской системы.
Итак, преобразование системы государственных органов
изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением
Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов,
стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управлениях органов появились
новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники,
асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским
рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным
сословием.
Местное управление в начале XVIII в.
осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система
областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали
вноситься изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных
от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным,
что должно было усилить контроль за старой администрацией.
Преобразование местных органов управления началось в городах.
В Москве была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные
органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры
(выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.
B 1702 г. отменен институт губных
старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с
выборными дворянскими советами.
Все эти преобразования были связаны с попытками создать
новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако
затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы
укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного
флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к
административно-управленческой децентрализации. Проблемы возникали в разных
концах государства, их разрешение через московские центральные органы было
сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие
руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно в регионы,
расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называть
губернаторами, еще до проведения губернской реформы.
Определенный опыт для такой перестройки был накоплен
московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным
строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Малороссийский и
др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать
средства для решения местных проблем (содержание армии по округам,
строительство, благочиние и пр). Это вело к раздроблению единой государственной
кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей.
В декабре 1707 г. был издан указ о росписи городов к
намеченным губернским центрам.
Первая губернская реформа. В 1708 г. введено новое
территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым
были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до
одиннадцати.
Во главе губернии был поставлен губернатор или
генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих
руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре
помощника по отраслям управления.
В ходе реформы (к 1715 г) сложилась трехзвенная система
местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию
возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать
нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из
местного дворянства.
Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская,
Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская,
Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. - Астраханская1.
Распланировав структуру губерний, далее требовалось
произвести в них разверстку военных расходов и содержание контингента
вооруженных сил - это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали
Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.
Губернское управление сложилось к 1715 г.: при губернаторе
находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провиантмейстер
(сбор хлебных податей), комиссары.
В качестве основного административного, финансового и
судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе
учреждены ландраты (советы, состоящие из местных дворян). Однако в отличие от
городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не
прижился.
Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой
административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе)
- "доли" - ландрат.
Число "долей" в каждой губернии определяло ее
участие в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем
комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским; городским
населением в уездах.
В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное
деление (комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на "доли"
с управлением. Доли иногда совпадали по размерам с отменными уездами, иногда
нет. Ликвидация древнего уездного деления и деление губернии на "доли"
явно отражали фискальный, налоговый: государства и были направлены на
разрушение старых традициях отношений и связей. В реформе проявилась
свойственная абсолютизму тенденция к геометрической точности, регламентации,
линейности.
В 1715 г. ландратам было поручено произвести новую перепись
населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели нормы: армия
и флот требовали денег.
Перестройка центрального управления повлекли за собой новую
реформу местного правления. Вновь обратились к шведским образцам, в ноябре 1718
г. царь утвердил эту модель, приказав внедрить новое управление к 1720 г. Сенат,
готовивший новую областную реформу, сохранил в качестве крупнейшей
административно-территориальной единицы губернию. Последняя была военным и
судебным округом для составляющих ее частей. Части эти проектировщики реформы
заимствовали из шведского опыта: губерния делилась на провинции и дистрикты. Провинции
заменяли собой ландратские "доли", теперь деление на провинции стало повсеместным.
Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее
заключалась в следующем: 11 губерний были разделены на 45 провинций1. Во главе этих единиц также поставлены
губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.
Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация
провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер,
Штатс-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным
разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль
играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и
рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и
камериров).
В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение "за хранением
государственного интереса", принятие мер государственной безопасности,
укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией,
торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.
Провинции получали значительную автономию, подчиняясь
губернатору лишь по военной и судебной линии. Главам провинций - воеводам - представлялись
широкие финансовые, полицейские, хозяйственные полномочия.
При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзиратель
сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).
Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам
часто совпадавший с бывшим уездом. Во главе дистрикта стоял земский комиссар,
осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные функции. В качестве
сборщика налогов он подчинялся провинциальному камергеру и вместе с ним
назначался Камер-коллегией.
Внизу иерархии располагались традиционные сельские
полицейские органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они
были помощниками земского комиссара.
В областное управление в ходе Северной войны были введены
также специфические военные органы - полковые дистрикты и полковые дворы, на
которые были возложены задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне
полкового дистрикта выбирали особого комиссара, ведавшего подушными сборами и
рекрутскими наборами.
Административная искусственность петровских областных реформ
усугублялась внесением в них еще и военно-полицейского элемента.
В 1699 г. посадское население было изъято из ведомства
воевод и приказов и передано в ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. - Ратуши).
В городах создавались подчиненные Московской Ратуше выборные бурмистерские (земские)
избы.
К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и она
оставалась центральной государственной кассой вплоть до губернской реформы 1708-1710
гг., когда финансовые функции и бурмистерские избы были переданы в ведение
губернаторов.
В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов городского
самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, - земских изб и
бурмистров. Были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее
руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более
бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты были преобразованы в
ратуши. Губернская реформа 1708 г. превратила московскую Ратушу в городскую
управу Москвы, земские избы и выборные бурмистры лишились высшего сословного
учреждения. Объединяющим органом для низших звеньев городского самоуправления
было решено сделать магистраты. В 1720 г. магистраты стали создаваться в
Петербурге и других городах. В 1721 г. новым органам был дан регламент. Главный
магистрат, возглавивший систему магистратов, подчинялся Сенату.
Новые органы городского управления базировались на новой
структуре городского тяглого общества. Последнее состояло из двух гильдий: в
первую входили купцы, банкиры, доктора, аптекари, мастера высших разрядов, во
вторую - мелкие торговцы, ремесленники, объединенные в цехи. Третий класс
составляли "подлые" люди из низших слоев, признанные в магистратской
инструкции гражданами. По указам 1699 г. бурмистры избирались на один год, по
магистратской инструкции 1720 г. члены городского самоуправления избирались
бессрочно. Бургомистров избирало все посадское общество, членов магистрата - только
бургомистры и гласные из первой гильдии.
Магистратские присутствия состояли из президента, нескольких
бургомистров и ратманов. Компетенция магистратов расширялась по сравнению с
функциями земской избы: ему принадлежали судебные функции, равные компетенции
надворного суда (лишь смертные приговоры представлялись на утверждение в
Главный магистрат); он руководил городской полицией, ведал городским
хозяйством, мануфактурой и ремеслами, богадельнями и городскими школами.
Таким образом, горожане выбирали из своих гильдий старшин и
старост, входивших в советы при магистрате с правом совещательного голоса. Городской
патрициат стремился играть все более значительную роль в общей городской
политике. Однако магистраты не стали органами городского самоуправления, они
лишь проводили волю верховной власти, "начальства", в сфере местного
управления. Президенты, бургомистры и ратманы становились государственными
чиновниками, которые поощрялись чинами по Табели о рангах или дворянством за
свою службу. Городского самоуправления по западному образцу в 1720 г. не
сложилось.
Итак, главным итогом
Петровских реформ стало установление в России режима абсолютизма, венцом
которого стало с победой в Северной Войне, в 1721 г. изменение титула
российского монарха - Петр объявил себя императором, а страна стала называться
Российской Империей. Россия была приравнена, и даже поставлена над европейскими
государствами. Таким образом, было оформлено то, к чему шел Петр все годы
своего царствования - создание государства со строгой системой управления,
сильной армией и флотом, мощной экономикой, оказывающего влияние на
международную политику. В результате Петровских реформ государство не было
связано ничем и могло пользоваться любыми средствами для достижения своих целей.
В итоге Петр пришел к своему идеалу государственного устройства - военному
кораблю, где все и вся подчинено воле одного человека - капитана, и успел
вывести этот корабль из болота в бурные воды океана, обходя все рифы и мели.
Но была у реформ и
обратная сторона - Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим
государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. Реформы
вогнали Россию в крепостничество и самодержавие, которое, к несчастью, было
далеко не на пользу государству. Система абсолютизма, созданная Петром, не
смогла вовремя прореформировать и смягчить себя, и рухнула в 1917 году.
Но как бы не относиться
к методам и стилю проведения Петром преобразований, нельзя не признать - Петр
Великий является одной из самых заметных фигур мировой, и, тем более,
российской истории. И, поэтому положительных сторон Петровского реформирования
несравнимо больше, чем отрицательных.
Своеобразие исторического пути России состояло в том, что
каждый раз следствием реформ оказывалась еще большая архаизация системы
общественных отношений. Именно она и приводила к замедленному течению
общественных процессов, превращая Россию в страну догоняющего развития.
Своеобразие состоит и в том, что догоняющие, в своей основе
насильственные реформы, проведение которых требует усиления, хотя бы
временного, деспотических начал государственной власти, приводят, в конечном
итоге, к долговременному укреплению деспотизма. В свою очередь замедленное
развитие из-за деспотического режима требует новых реформ. И все повторяется
вновь. Циклы эти становятся типологической особенностью исторического пути
России. Так и формируется - как отклонение от обычного исторического порядка - особый
путь России.
1.
Буганов В.И. Петр Великий и его время / отв. ред.А. А. Новосильцев. АНСССР
- М.: Наука, 1989. - 187 с.
2.
Буганов В.И., Зырянов П.Н. История России ХVII - ХIХв. Учебник. / Под ред.А.Н.
Сахорова. - М.: Просвещение, 1995.
3.
Валишевский К. Петр Великий: Исторический очерк в 3-х частях: ч-1
Воспитание; ч-2 Личность; ч-3. - М.: СП "КВАДРАТ", 1993.
4.
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - М.: БЕК, 1995.
- 387 с.
5.
Дворниченко А.Ю., Ильин Е.В. Кривошеев Ю.В. Русская история с древнейших
времен до наших дней. - Спб.: Нева, 1999. - 537 с.
6.
Заичкин И.А., Почкарев И.Н. Русская история IХ-ХVIII. популярный очерк /
Под ред.А. А. Преображенского - М.: Мысль, 1992.
7.
Исаев И.А. История государства и права России / Учебник для юридических
вузов. Изд. 3-е перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. - 544 с.
8.
Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Проспект, 2008. - 800
с.
9.
История государства и права России / Учебник для студентов ВУЗов, отв. ред.
Ю.П. Титов - М.: Былина, 1997. - 638 с.
10.
История государства и права России / Под ред. С.А. Чибиряева. - М.: Эксмо,
1998. - 647 с.
11.
История государства и права: учебное пособие / В.М. Сырых. - изд.2-е,
исправл. и доп. - М.: Эксмо, 2007. - 464 с.
12.
История государства и права России: учеб. пособие. - М.: ТК Велби, Проспект,
2007. - 336 с.
13.
История России. Пособие для поступающих в ВУЗы. / Под ред. М.Н. Зуева. -
М., Высшая школа, 2005. - 688 с.
14.
Ключевский В.О. Курс русской истории. Т.4. - М.: Просвещение, 1958. -
538 с.
15.
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в 3-х книгах. Кн.1.
- М.: Наука, 1995. - 633 с.
16.
Князьков С. Из прошлого русской земли. Время Петра I. - М.: Планета,
1991. - 263 с.
17.
Кобрин В.Б. Власть и собственность в средневековой России. - М.: Проспект,
1985. - 366 с.
18.
Кузнецов И.Н. История государства и права России. - Минск: МГУ, 1999. - 483
с.
19.
Мавродин В.И. Петр I - Л.: Госполитиздат, 1945. - 176 с.
20.
Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. История России
с древнейших времен до наших дней. Учебник. - М.: Проспект, 1999. - 736 с.
21.
Платонов С.Ф. История России. - С-Пб.: Дельта, 1998. - 442 с.
22.
Рогов В.А. История государства и права России. - М.: ТЕИС, 1995. - 483 с.
23.
Рогов В.А. История государства и права России IX - начала ХХ веков. - М.:
ТЕИС, 1995. - 352 с.
24.
Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XX века. - М.: Норма,
1998. - 322 с.
25.
Хрестоматия по истории отечественного государства и права (Х век - 1917
год) / Сост.В.А. Томсинов. - М.: Былина, 1998. - 354 с.
1
Буганов В.И. Петр Великий и его время / отв. ред. А.А. Новосильцев. АНСССР -
М.: Наука, 1989. С. 34.
1
История государства и права: учебное пособие / В.М. Сырых. – изд. 2-е, исправл.
и доп. – М.: Эксмо, 2007. С. 214.
1 Буганов
В.И., Зырянов П.Н. История России ХVII - ХIХв. Учебник. / Под ред. А.Н.
Сахорова. - М.: Просвещение, 1995. С. 145.
1
Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Проспект, 2008. С. 321.
1
История государства и права России: учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Проспект,
2007. С. 298.
1
Князьков С. Из прошлого русской земли. Время Петра I. - М.: Планета, 1991. С.
78.
1
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - М.: БЕК, 1995. С.
134.
1
Хрестоматия по истории отечественного государства и права (Х век – 1917 год) /
Сост. В.А. Томсинов.- М.: Былина, 1998. С. 122.
[1]
Буганов В.И. Петр Великий и его время./ отв. ред. А.А.Новосильцев. АНСССР - М.:
Наука, 1989. – С. 73.
[2]
Мавродин В.И. Петр I - Л.: Госполитиздат, 1945. – С. 72.
1
Князьков С. Из прошлого русской земли. Время Петра I. - М.: Планета, 1991. С.
156.
1
Рогов В.А. История государства и права России. - М.: ТЕИС, 1995. С. 201.
1
История государства и права России: учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Проспект,
2007. С. 234.
1
Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Проспект, 2008. С. 332.
1
История России. Пособие для поступающих в ВУЗы. / Под ред. М.Н. Зуева. - М.,
Высшая школа, 2005. С. 167.
|