Реферат: Реформирование системы государственного управления в России в первой четверти XVIII в.
Реферат: Реформирование системы государственного управления в России в первой четверти XVIII в.
Кафедра Менеджмента
РЕФЕРАТ
По дисциплине "История государственного управления в России"
ТЕМА: РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В
ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В.
Задание 1
1. Процесс перерастания сословно-представительной монархии в
абсолютную начинается в:
б) XVII в.
2. Переход к абсолютизму в России завершается:
б) в первой четверти XVIII в.
3. В период правления Петра I прекращается деятельность:
б) Боярской думы
4. Органами надзора деятельности администрации в первой четверти
XVIII в. являлись:
а) фрискалы
5. Органами центрального управления, ведавшими основными отраслями
государственного управления в XVIII - начале XIX вв., были:
б) коллегии
6. "Табель о рангах" была принята в:
б) 1722 г.
7. "Оком государевым" в XVIII в был:
а) Обер-прокурор
8. Высшим органом государственного управления в России в первой
четверти XVIII в. был:
а) Сенат
9. Члены Сената:
б) назначались царем
10. Во главе коллегии стоял:
б) Президент
11. Синод, созданный в XVIII в., - это:
а) государственная коллегия по управлению церковными делами
б) высший орган руководства русской православной церковью
б) орган, введенный Петром I вместо патриаршества
12. В период абсолютной монархии:
в) деятельность органов сословного представительства, как правило,
прекращается
13. Губернатор - это глава:
а) местной администрации
14. "Табель о рангах" предусматривала:
б) 14 классов или рангов
15. Петр I получил
титул императора в:
б) 1721г.
16. "Табель о рангах" подразделяла службу на:
б) воинскую, штатную и придворную
Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось
государственное и местное управление. Огромную роль в реформировании государственной
и местной власти и управления сыграл Петр I. Государственная служба в России сформировалась
в результате реформ Петра I в первой половине XVIII века.
Из всех преобразований Петра I центральное место занимает реформа
государственного управления, реорганизация всех его звеньев. Это и понятно, так
как старый приказной аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справится
с усложнившимися задачами управления. Поэтому стали создаваться новые приказы и
канцелярии. Существенно была упорядочена социальная структура общества, обозначены
границы сословий, их положение в общественной иерархии, права и обязанности.
Петр прилагал огромные усилия к налаживанию эффективной работы
созданных им учреждений и большое внимание уделял разработке многочисленных регламентационных
документов, которые должны были обеспечить эффективность работы аппарата.
Таким образом, новая система центральных учреждений бала создана
вместе с системой высших органов власти и местного управления. Особенно важной была
реформа Сената, занявшего ключевое положение в государственной системе Петра. На
Сенат возлагались судебные, административные и законосовещательные функции. Неофициальным
главой Сената, состоящего из первых сановников, был генерал-прокурор, наделенный
особыми полномочиями и подчиненный только монарху. Создание должности генерал-прокурора
положили основание целому институту прокуратуры.
Нельзя не сказать несколько слов о церковной реформе, осуществленной
Петром. Она означала ликвидацию самостоятельной политической роли церкви, которая
превращалась в составную часть чиновничье-бюрократического аппарата абсолютистского
государства. Превращение церкви в бюрократическую контору, стоящую на охране интересов
самодержавия, обслуживающую его запросы, означало уничтожение для народа духовной
альтернативы режиму и идеям, идущим от государства.
В первой половине XVIII века Россия,
в процессе развития, становления и укрепления государства, вырастает до уровня Великой
Державы. В этот период заканчивается окончательное становление абсолютной монархии;
складывается сословие дворянства; "Табель о рангах" открыла доступ в дворянское
сословие неродовитым, а также свидетельствовала о том, что бюрократическое начало
в формировании государственного аппарата победило начало аристократическое.
1. Что свидетельствовало о
перерастании сословно-представительной монархии в абсолютную?
На протяжении XVII века в истории России произошли большие перемены,
касающиеся всех сторон ее жизни. Территория Российского государства заметно расширилась,
потерянные еще в начале XVII в. в результате интервенции и захвата территории были
почти полностью возвращены. Рост товарного производства привел к резкому росту городов
и численности городского населения. Шло дальнейшее развитие феодально-крепостнической
системы, значительно укреплялась феодальная земельная собственность. Новая феодальная
знать сосредотачивала в своих руках огромные вотчинные богатства. В начале XVII
в. в результате массовой раздачи правительством России земли увеличилось землевладение
дворян, причем главным образом за счет крестьянских общин. Господствующим классом
были феодальные землевладельцы, светские и духовные помещики и вотчинники. Этот
класс начал приобретать сословную замкнутость. К другому классу феодального общества
относилось крестьянство, которое к этому времени начинало изживать прежнее деление
на многочисленные категории.
Соборное уложение 1649 г. оформило систему крепостной зависимости и завершило развитие крепостнического законодательства Российского государства,
усилив на местах зависимость крестьян от феодалов и от государства. Усиление самодержавия
во многом было узаконено Соборнным уложением 1649г. и нашло выражение в структуре
высшего центрального и местного государственного аппарата России в XVII в. После
окончательного юридического оформления крепостного права, дворянство оказалось в
полной зависимости от центральной власти в лице монарха, которая только одна и могла
обеспечить господство дворян над крестьянами и удерживать их в повиновении. Ведь
крепостное право было установлено государством под прямым нажимом дворянства (особенно
среднего и мелкого) ради обеспечения им минимального уровня доходов. Но в обмен
дворянству пришлось отказаться от претензий на прямое участие в делах управления
государством и признать себя в качестве не более чем слуг монарха.
В это же время в стране то и дело вспыхивали восстания. Подавление
всех этих волнений и восстаний, сохранение феодального строя потребовало консолидации
господствовавшего дворянского сословия, усиления власти монарха и сплочения вокруг
него как главы данного сословия (“первого дворянина”). Потребовалась также централизация
государственного аппарата и особенно его силовых структур: армии и полиции, и налогового
аппарата, и местного управления.
После крестьянской войны в 1690 г. был осуществлен ряд важных государственных мероприятий, в числе которых переход к системе подворного
обложения, преобразования в армии и др. В результате длительного процесса государственной
централизации, занявшего большой промежуток в истории России, страна достигла в
XVII в. такой стадии развития, которая дала возможность перехода к абсолютизму.
Соборным уложением 1649 г. была узаконена неограниченная власть самодержавия, и закреплена победа самодержавия над церковью, которая до этого
претендовала на самостоятельную политическую роль.
С середины XVII века сословно-представительная монархия в Русском
государстве начинает постепенно трансформироваться в абсолютную монархию. Политический
строй страны эволюционировал к абсолютизму, что выражалось в падении роли институтов,
характерных для сословно-представительной монархии. Наиболее ярким свидетельством
усиления самодержавия является падение значения Земских соборов. Земские и губные
старосты сначала были подчинены назначенным из Москвы воеводам, а затем эти должности
вообще упразднены. Окрепшее самодержавие более не нуждалось в поддержке сословно-представительного
органа. Он был оттеснен правительственными учреждениями - приказами, а так же Боярской
думой. Все прослойки господствующего класса сплачивались вокруг царя. Усиливалась
власть царя, а Боярская дума теряла свое значение. Дума теперь собиралась редко
и царь стал решать дела или единолично, или с двумя-тремя ближними советниками
(“комнатой”). Уходит в прошлое даже традиционная формула закона как источника права:
“царь указал, и дума приговорила”. Акты стали издаваться от имени одного царя. Разрастается
приказный бюрократический аппарат, появляются первые солдатские и драгунские полки
из “охочих людей" - ростки будущей регулярной армии как важнейшего атрибута
абсолютизма.
В Уставе о наследии престола (1722 г.) установлено было даже право монарха назначать себе преемника.
Таким образом, власть монарха становится неограниченной. В полной
мере утверждается абсолютная монархия.
Переход России к абсолютизму проявлялся в разных сферах политической
жизни страны: в изменении царского титула; в отмирании такого атрибута сословно-представительной
монархии, как Земские соборы; в эволюции приказной системы, а также состава Боярской
думы; в расширении участия различных слоев населения в государственном аппарате,
наконец, в победном исходе для царской власти ее соперничества с властью церковной.
2. Что такое абсолютная монархия?
Перечисление ее основных характеристик
Со второй половины XVII века и на протяжении XVIII века в России шел процесс формирования абсолютной монархии,
т.е. такого государственного строя, при котором вся власть находится в руках монарха.
Причем эта власть формально никем ничем не ограничивается. Процесс этот включал:
1)
отмирание сословно-представительных институтов;
2)
упразднение местных органов самоуправления;
3)
победу государства над церковью;
4)
возникновение бюрократического централизованного аппарата управления;
5)
введение постоянных налогов и создание постоянной армии.
Определения разных видов монархии можно дать в двух основных
вариантах - юридическом и социально-политическом. В большинстве работ по теории
государства и права монархия определяется как особая форма правления, характеризуемая
следующими признаками: формальная принадлежность верховной государственной власти
одному лицу-монарху; бессрочность (пожизненность) полномочий монарха как главы государства;
приобретение власти в порядке престолонаследия, а не в результате выборов. Ему принадлежит
вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти, источником которых
он и является. Именно такая монархия и называется по-другому абсолютной. В ограниченной
монархии власть монарха ограничена либо определенным государственным институтом,
либо специальным правовым документом - конституцией или законами, ее заменяющими.
Российский абсолютизм возник на иной социальной основе, чем в
Западной Европе. Из-за неразвитости буржуазных отношений в России рубежа XVII-XVIII
вв. (когда и произошло окончательное формирование признаков абсолютной монархии)
никакого равновесия между дворянством и буржуазией не существовало. Абсолютизм в
России, как и ранее централизованное государство, возник в основном под воздействием
почти исключительно внешнеполитического фактора, а отсюда и опорой являлось только
одно служилое сословие (дворянство). Постоянная внешняя опасность требовала сильной
центральной власти и быстрого принятия решений на высшем уровне.
Российский абсолютизм (самодержавие) начал формироваться во второй
половине XVII в. (хотя отдельные элементы возникали еще в XVI в. во время правления
Ивана Грозного и Бориса Годунова) и окончательно оформился при Петре I. При этом
он существенно отличался от западноевропейского классического абсолютизма. Во-первых,
у него была иная социальная опора (одно слу жилое дворянство, а не союз дворянства
с городской буржуазией), что объясняется иными историческими условиями его формирования.
В России XVII - первой половине XVIII вв., буржуазия в силу ряда причин была крайне
немногочисленной и не сформировалась в отдельный класс населения с четко очерченной
социальной психологией, мировоззрением и т.д. Во-вторых, соотношение правовых и
неправовых методов управления было явно смещено в сторону последних. Личный произвол,
деспотизм монарха был в России более ярко выражен, чем в странах Запада. Во многом
это объясняется общими особенностями российского исторического процесса (преобладание
деспотических тенденций в период ига Золотой Орды; изменение в связи с этим ценностных
ориентаций у основной массы населения, выразившееся в постепенном формировании подданнических
отношений; установление крепостного права, приведшее к формированию рабской психологии
у большинства населения; состояние постоянной внешней угрозы, серьезно повлиявшее
на выбор методов управления и способствовавшее милитаризации всех сторон общественной
жизни, превращению чрезвычайных методов военного времени в постоянные и т.д.). Хотя
нельзя не отметить и реальную возможность развития России по иному альтернативному
пути, связанному с демократическими традициями в период существования Древнерусского
государства, Новгородской республики и др. Однако, после Смутного времени, когда
неудачные попытки реализации принципа выборности монарха чуть было не привели к
потере национальной независимости, цивилизационный выбор был сделан однозначно в
пользу формирования сильной неограниченной власти монарха с максимальной централизацией
и деспотическими чертами в управлении.
3. Функции сената
Правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу, образован
в 1711 г. как высшее учреждение петровской администрации во время нахождения Петра
I в военных походах. По Указу Петра I Сенат
должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя.
Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже - из двух
дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат - постоянно действующий орган.
К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная
деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия.
О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.
Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства
в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената.
В 1714 г. меняется порядок принятия решений - вместо единогласного достаточно было
большинства голосов.
Основными функциями Сената были:
1.
заслушивание отчетов комиссий;
2.
решение вопросов, связанных с военными действиями на территории государства;
3.
решение дел как высшей судебной инстанцией;
4.
рассмотрение различных жалоб, назначение и смещение начальников различных
категорий и т.д.
Указом "О должности Сената" этот орган получил право
издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие
решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат,
был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела,
поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных
чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.
Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и
осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли
быть назначены и отстранены только монархом.
Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального
управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями).
4. Коллегии, их деятельность
В конце 1717 г., вместо приказов начала складываться система
коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты
и порядок работы.
Уже в декабре 1718 г. Был принят реестр коллегий:
1)
Военная;
2)
Адмиралтейская (управлении флота);
3)
Коллегия иностранных дел;
4)
Камер-коллегия (сбор налогов);
5)
Штатс-контор-коллегия (расходы);
6)
Ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами);
7)
Мануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью);
8)
Берг-коллегия (горное дело, металлургия);
9)
Коммерц-коллегия (внешняя торговля);
10)
Юстиц-коллегия (судебные учреждения);
11)
Главный магистрат - на правах коллегии;
12)
Святейший Синод - на правах коллегии.
Впоследствии Ревизион-коллегия слилась с Сенатом, в 1721 г. воссоздана Вотчинная коллегия для земельных дел. Для управления городами в 1721 г. учрежден Главный магистрат. В 1722 г. сформирована Малороссийская коллегия для регулярного управления
"малороссийским народом". В 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью,
были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией
остались функции горнодобычи и монетного дела.
Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720),
объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы
учреждения.
Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности
коллегии являлись заседания ее общего присутствия.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации
государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение
сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение
управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат
от приказной системы.
Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был
выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались
на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий
оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили
также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого
дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской
системы.
Преобразование системы государственных органов изменило характер
государственной службы и бюрократии.
5.
Причины усиления органов и средств
государственного контроля в период правления Петра I
Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые
зачастую он создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во
всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался
с российскими традициями и широко использовал известные ему по западноевропейским
поездкам структуры и методы управления. Царь желал создать централизованный и бюрократический
аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции
проявляющий разумную инициативу, что соответствовало армии. Петр был убежден, что
именно армия - наиболее совершенная общественная структура, что она - достойная
модель всего общества.
Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его
учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Одним
из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного
контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека
умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно
надсматривать и проведывать про неправый суд, "тако ж в сборе казны и прочаго".
Обер-фискал привлекал обвиняемого, "какой высокой степени ни есть", к
ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал
половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить
фискалу в вину, даже досадовать на него за это "под жестоким наказанием и разорением
всего имения". Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям
и ведомствам сети подчиненных ему фискалов. Безответственность фискалов манила к
произволу и злоупотреблениям, которые и не замедлили обнаружиться.
Страницы: 1, 2
|