Реферат: Система государственного управления Российской империи в XIX – начале XX веков. Традиции и реформы
Реферат: Система государственного управления Российской империи в XIX – начале XX веков. Традиции и реформы
РОССИЙСКАЯ
АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное
государственное образовательное учреждение высшего профессионального
образования
«СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
Филиал СЗАГС в г.
Пскове
Юридический
факультет
Специальность
030501 Юриспруденция
ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВА И
ПРАВА
РЕФЕРАТ
Система государственного управления
Российской империи в XIX – нач. XX вв. Традиции и реформы.
Студент:
Пересильд Татьяна Ивановна
Год
набора/окончания: 2006/2009
Заочная
форма обучения
Высшее
профессиональное образование
по
сокращенной образовательной программе (3 года)
Преподаватель:
к.и.н.
Седунов
Александр Всеволодович
Санкт-Петербург
2006
Российское государство прошло
долгий тысячелетний путь развития и государственное управление все это время
также эволюционировало и развивалось. Начиная от княгини Ольги, давшей уставы и
установившей погосты, до сегодняшнего времени усовершенствование
государственного и местного управления остается важной задачей государственной
власти.
За период с начала XIX и до начала XX вв. в российском
государственном управлении существенно усилилось значение высшего,
императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые
органы, теснее связанные с местными учреждениями, возникли новые органы
местного самоуправления. Этот период изучался в отечественной истории, в
основном с точки зрения революционной борьбы угнетенных народных масс против
самодержавия.
«Тезис о неправомерном характере
русской государственности стал общим местом не только в советской, но и в
западной историографии. Уже много лет живет крылатая фраза: «В России правят
не законы, а люди». Этот тезис возник в русской либеральной дореволюционной
историографии и имел сугубо политическое назначение. Он был направлен против
самодержавия и ставил идеалом для России западные демократии. Свою политическую
функцию этот тезис выполнил. Однако, истина, как это часто бывает, когда
политика вмешивается в науку, пострадала: был создан очередной миф, получивший
широкое распространение как в массовом сознании, так и в специальной
литературе»[1].
Попробуем проанализировать роль
императора, самодержавной администрации, законов, общественных институтов в
государственном управлении в рамках данной работы.
Система государственных
учреждений в течение XIX - начале XX
вв. постоянно совершенствовалась. Важнейшие реформы были проведены при
Александре I, Александре II и
Николае II. Были сделаны принципиальные усовершенствования
в начале XIX и в начале XX вв.
Мы должны признать, что верховная власть и ее администрация в сфере
государственного управления сделали немало позитивного, если учитывать, что
передовая российская общественность по своим взглядам и политическим требованиям,
бесспорно, обгоняла готовность народа к парламентской демократии.
С начала XIX
века некоторая часть образованного общества и сам император попали под влияние
либеральной доктрины государственного управления, широко распространенной тогда
в Европе. «Эта доктрина требовала индивидуальной свободы, ослабления
государственной опеки и невмешательства в экономическую и духовную жизнь
подданных, ее лозунгом стало предоставить дело его собственному течению, роль
государства должна ограничиваться обеспечением личной свободы и безопасности
подданных. Либеральная доктрина поставила на место регулярного или
полицейского государства правовое государство, которое обеспечивает свободу и
индивидуальные права своих подданных, признает за всяким человеком свободу
личности, без которой человек не является подлинным человеком. Такое
государство является правовым по цели, но не по формам и приемам деятельности,
так как здесь нет речи об установлении для проявления государственной власти
правовых форм и правовых пределов».[2]
В развитии Российской
государственности в XIX – нач. XX
вв. мы выделим следующие периоды:
С начала XIX
в. до 1861 г. В это время, особенно в царствование Николая I
абсолютизм достигает своего апогея. Император в данный период стремился лично
вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое
стремление было ограничено реальными человеческими возможностями: царь был не в
состоянии обойтись без государственных органов, которые проводили бы его
желания, его политику в жизнь. «Спокойно обходясь без конституции, российские
императоры не могли в то же время обойтись без совершенствования
государственного аппарата, без приспособления его к нуждам нового времени». [3]
Развитие русской
государственности во второй половине XIX в. проходит
как бы в два основных этапа. Вначале проводятся буржуазные реформы в 60-70-е
гг. называемые современниками «Великими реформами».
В 80-х – начале 90-х гг.
наступает период контрреформ: устанавливается жесткий полицейский режим,
следует ряд законодательных актов, ограничивающих существующие свободы,
предпринимаются попытки отказаться от основных положений буржуазных реформ.
Конец XIX
– начало XX в. было ознаменовано значительными
переменами в государственной и политической жизни России. Под сильным напором
внутренних и международных обстоятельств верховная власть сама вынуждена
предпринять ряд акций, которые привели к либерализации политической жизни и
фактически ограничивали самодержавие. Была реализована на практике идея об
учреждении органа представительной власти и была легализована оппозиционная
политическая деятельность, что позволило в достаточно короткие сроки сложиться
многопартийной системе, влияющей на течение политической жизни и на управление
государством.
С приходом Александра I к власти было торжественно провозглашено, что в основе его
политики будет строгое соблюдение законов. В изданном 12 марта 1801 г. Манифесте,
он объявил, что будет придерживаться политического и правового курса Екатерины II. В мае 1801 г. был создан Негласный комитет, в который
входили представители молодого поколения дворянской аристократии,
придерживавшиеся либеральных идей и считавшие необходимым реформировать
государственное устройство Российской империи.
«С образованием в 1810 году Государственного совета в
качестве законосовещательного учреждения превращение России в правомерную
монархию пошло быстрыми темпами. Как сказано было в манифесте, возвестившем об
учреждении Государственного совета, он создавался для удовлетворения осознанной
потребности «учреждать постепенно образ правления на твердых и непременяемых
основаниях закона».[4]
Совет не был представительным
бюрократическим учреждением, его члены, число которых с 1810 до 1890 г.
увеличилось с 35 до 60 человек, назначались императором из влиятельных
чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по
должности. «В силу этого он не мог формально ограничивать самодержавие, однако
с момента образования Государственного Совета все законы должны были
предварительно обсуждаться в нем, прежде чем поступить на утверждение
императора, что служило критерием между законом и постановлениями верховной
власти в порядке текущего управления: то, что прошло через Государственный
Совет, становилось законом, то, что не прошло через него, имело юридический
статус постановления. Кроме того, всякий закон должен был утверждаться государем
и опубликовываться Сенатом. Это имело принципиальное значение: теперь воля
императора могла быть реализована при одном очень важном условии если воля
превратилась в писанный закон, который предварительно обсужден в
Государственном Совете и публиковался Сенатом. Ставился заслон дурной воле,
пользуясь словами Екатерины II, «неотесанных тиранов» и
«капризных деспотов»…[5]
При этом император мог «внять
мнению» как большинства, так и меньшинства Государственного совета, мог
опровергнуть и то, и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер
Государственного совета. Большое значение имела Государственная канцелярия,
которая не только вела делопроизводство Государственного совета, и
«редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т.е. проводила всю
основную работу по составлению текста законопроектов. Развитие и осуществление
реформы центральных учреждений связано с деятельность председателя этой
канцелярии М.М.Сперанского, планы государственных преобразований которого Александр
I в принципе одобрял, но на деле они воплощены не были.
Важное нововведение в
государственном управлении при Александре I состояло в
том, что в 1801-1803 гг. Сенат получил статус института административной
юстиции, прокуратуры и суда со следующими функциями: административно-судебные
дела; надзор за правительственным аппаратом через губернских и уездных
прокуроров, самостоятельно – с помощью самих сенаторов и посредством жалоб;
высшая инстанция суда; охрана и удостоверение особенных прав разных классов.
Постепенно высший суд и надзор за деятельностью коронных учреждений стали
главными функциями Сената в течении XIX – начала XX веков.
С целью контроля за деятельность
органов коронного управления Сенат: 1) поддерживал постоянную связь с местными
учреждениями, информировал их о результатах проверки управления в империи, как
бы напоминал о том, что судный час наступит для всех, требовал неукоснительно
следовать законам и инструкциям; 2) рассматривал отчеты о деятельности
учреждений и персональные отчеты губернаторов об их работе; 3) заслушивал
губернаторов в Сенате во время их пребывания в Петербурге; 4) рассматривал
жалобы; 5) проводил ревизии учреждений. Осуществляемый Сенатом прокурорский
надзор существенно сдерживал безнаказанное злоупотребление властью со стороны
коронной администрации и защищал интересы населения и казны.
Особенно эффективной была
деятельность сенаторов в качестве ревизоров местного коронного управления,
которых нередко лично направлял император в ту или иную губернию по полученному
сигналу. Вспомним испуг чиновников в повести Н.В.Гоголя «Ревизор».
Наиболее значительным изменениям
в начале XIX века подверглась система центрального
управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского принципа, который
перестал отвечать требованиям нового столетия, не обеспечивал необходимую
централизацию и персональную ответственность чиновников. Необходимо было более
гибкое, оперативное, централизованное исполнительное управление. Александр I
предпочел конституции радикальную административную реформу, поддержал проект
Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управления, предпосылки
которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже
веков, отразив и министерские образцы других стран.
В соответствии с царским
Манифестом «Об учреждении министерств» 1802 г., было создано восемь
министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции,
внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них прежде
не имели аналогов в Российской системе управления – это Министерство внутренних
дел и Министерство народного просвещения. К 1861 г. их стало 9, к 1917 – 12.
Учреждалась должность «товарища
министра» — помощника министра. Совмещены должности министра юстиции и
генерал-прокурора Сената. Определены функциональные направления, предметы и
параметры деятельности каждого министра, подведомственные ему сохраненные
государственные коллегии и другие учреждения, что обеспечивало преемственность
управления и эволюционный характер преобразования его аппарата при переходе на
качественно иной уровень единоначалия, ответственности, исполнительности и
формирования ведомственности.
Завершило оформление министерской
системы в России издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств»,
составленного при участии М.М.Сперанского. Министрам вверялась исполнительная
власть в пределах деятельности порученных им министерств и устанавливалось, что
все министры «подчинены непосредственно верховной власти»[6],
т.е. императору. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и
канцелярии, возглавляемые директорами. Наиболее важные дела рассматривались
Советом при министре - совещательным органом, куда входили товарищи министра и
директора департаментов.
С созданием министерств возникает
и орган, координирующий их действия, рассматривающий вопросы, относящиеся к
компетенции нескольких министерств, ежегодные отчеты министров, дела о
награждении и взысканиях чиновников и другие. В манифесте 1802 года еще не было
четкой регламентации деятельности Комитета министров, его полномочия
вырабатывались постепенно и получили законодательное оформление к 1812 году.
Центральное управление
приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической
ведомственной системы, представленной к середине XIX в. девятью министерствами
и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который
координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров.
В отличие от западных правительств, возглавляемых
самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение,
кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством,
ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не
раз в «негласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт
английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества,
где имелись глава министерства и главы восьми отраслевых отделений. Александр
I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения
относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления.
Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где
министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный
кабинет), подчинялись непосредственно императору Бонапарту, являлись членами
Сената с совещательным голосом. Подобный опыт импонировал Александру I и
Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих
руках. Сохранилось неотъемлемое право царей самолично управлять государством.
Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и
объединяли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуальные доклады,
осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным
аппаратом.
«Министерская система управления,
во-первых, подчеркнула преемственность реформы Александра I
по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых,
учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей
государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны
были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи.
В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только
восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали
определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления»[7].
«Генезис центрального отраслевого
управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами.
Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное
разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого
управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность;
д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо,
поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся
объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на
длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на
уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации»[8].
Постепенно реформаторские
намерения Александра I сменились консервативным курсом.
Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях,
Семеновском полку и европейские революции 20-х гг., которые окончательно
убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований.
Перешедшая из XVIII в. система местного управления
нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX
в.
При Александре I сохранился статус губернатора как
представителя власти, управляющего губернией от имени императора, хозяина
губернии. Но Александр I уточнил параметры его властных
полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а
не только одним лицом.
«Указом «О непреступлении губернатором пределов власти,
назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять
в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать
власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить
исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе
и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за
исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных».
Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не
принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к
лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден
прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената —
контролировать его исполнение»[9].
Большая часть губернаторов занимала свой пост не более
3-5 лет. «Положение губернатора было в какой-то мере двойственным: он
назначался непосредственно императором и представлял ежегодные отчеты на
высочайшее имя, с другой стороны – являлся чиновником МВД, и находился в
фактическом подчинении у министра»[10].
Губернатор обладал не только административными функциями, но и наблюдал за
деятельность судебных органов.
Губернское правление, было также непосредственно
подчинено правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение,
«встретив мнение и недоразумение в смысле законов». Губернаторство охватывало и
ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами.
Губернаторы выполняли функции с помощью губернского
правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших
администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие,
превратившееся к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию.
Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных
отделения: 1) по обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений
губернатора и правления; 2) по управлению полицией; 3) по связи администрации с
судами; 4) по связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|