Исполнительная власть субъектов РФ (на примере Оренбургской области)

законодательному и представительному органам республики. Правительство

может иметь статус высшего органа исполнительной власти.

В краях и областях выделяется два вида организационно-правового

статуса правительства: во-первых, правительство может являться

самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать

собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы

исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-

вторых, правительство может быть организационно включено в структуру

администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой

самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом

случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет

правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами

администрации (Краснодарский край, Мурманская область).

Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются

конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о

правительстве, а также указами и распоряжениями президента и главы

администрации (губернатора).

В состав правительства входит председатель правительства,

заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители

председателя правительства и члены правительства, как правило, являются

руководителями соответствующих отраслевых министерств, государственных

комитетов, департаментов или территориальных органов исполнительной власти

(в некоторых областях и городах федерального значения). Они назначаются

главой исполнительной власти с участием законодательного и

представительного органа власти.

В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей

компетенции действует администрация области (края).

Деятельностью администрации руководит глава администрации на

принципах единоначалия. Хотя в некоторых субъектах Федерации в составе

администрации функционируют коллегиальные подразделения. Например,

согласно статье 7 Закона Алтайского края «Об Администрации Алтайского края»

в структуре администрации создается совет администрации – коллегиальный

орган, принимающий решения от имени администрации по важнейшим вопросам

жизни края.

Структура администрации области (края) утверждается главой

исполнительной власти или по его предложению законодательным и

исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации:

> руководители администрации – глава администрации (губернатор),

первый заместитель (вице-губернатор, председатель

правительства), заместители главы администрации;

> правительство области (края) – руководящий коллегиальный орган,

создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения

наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции

администрации;

> коллегия – совещательный орган при главе администрации,

создаваемый для коллегиального рассмотрения определенных

вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов

и программ развития региона;

> структурные подразделения, образующие аппарат администрации и

не обладающие организационной самостоятельностью, - отделы,

комитеты и управления;

> структурные подразделения специальной компетенции, обладающие

организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое

и межотраслевое государственное управление – министерства,

департаменты, комитеты, главные управления (управления);

> территориальные структурные подразделения, осуществляющие

государственную исполнительную власть на территории городов,

районов и иных административно-территориальных образований.

Перечисленный состав элементов структуры администрации

конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где

существует такой государственный орган. При этом первостепенное значение

имеет установленная уставом или иным законодательным органом система

органов исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъектах

Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов,

образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3

ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области

осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация

Московской области), в структуру которой входят правительство Московской

области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции,

территориальные органы исполнительной власти Московской области.

Функции и полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной

власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-

отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений,

обязательных для исполнения на территории республики; осуществление

оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти;

образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о

них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной

власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей

органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной

деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической,

социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны

правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях

правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет

проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет

управление государственной собственностью, создает условия для деятельности

государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите

прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках

являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в

областях (краях) — министерства, государственные комитеты, департаменты,

управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они

действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной

власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный

орган.

Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-

первых, составом и структурой федеральных органов исполнительной власти и

создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта

Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации

и его финансово-бюджетными возможностями.

Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:

• являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или

структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются

юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К

ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере

образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и

архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются

на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или

правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается,

что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными

органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения

методических рекомендаций;

• совместного подчинения, входящие в систему федеральных органов

исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной

власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления

государственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельным

ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них,

которые не являются территориальными федеральными органами, создаются

главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации

(правительства).

Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной

компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они

действуют на основании положений, утверждаемых руководителем

соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также

назначает руководителя территориального структурного подразделения.

Система местных органов государственной исполнительной власти

субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства

субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.

Выделяются следующие системы организации территориальных

исполнительных органов государственной власти. Во-первых, существуют

субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы

государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах

республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования

и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную

власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы

специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).

Во-вторых, в качестве местных органов выступают администрации

управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие

исполнительную власть на территории нескольких административно-

территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся

территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся

главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации

(Свердловская область, Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют

такие территориальные органы назначаемые главой администрации

(губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие

по должности в состав правительства субъекта Федерации.

В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти

являются администрации районов, городов и иных административно-

территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов

государственной власти. В одних субъектах Федерации местные администрации

входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой

администрации (губернатором) области или края. В других районная и

городская администрация — это самостоятельные органы государственной

исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается

населением.

При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской

Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке

конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов

государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию,

согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные

органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса

административно-территориальных единиц республиканского подчинения,

непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации

согласно его административно-территориальному делению.[7] Если местная

администрация является самостоятельным органом конкретной административно-

территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего

(республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его

заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной

власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией

принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий

между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд

Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные

исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти

непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с

вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся

отношения последних с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, организация местной государственной исполнительной

власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они

имеют различную структуру административно-территориального устройства,

различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого

характера, разный уровень социально-экономического развития.

Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру

местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о

местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются

положения об администрации конкретного административно-территориального

образования. В структуре местной администрации выделяется аппарат,

состоящий из руководства администрации (главы администрации и его

заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также

отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными

подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной

администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта

Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел,

комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре,

спорту и туризму.

В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение

органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной

власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от

14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся

муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы

администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы

главам муниципальных образований городов и районов.

Определенные особенности присущи системе органов исполнительной

власти городов федерального значения — Москвы и Санкт- Петербурга.

Во-первых, многозвенность системы административного управления —

мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство,

территориальные управления в Санкт-Петербурге.

Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали,

выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной

власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех

подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением

должностей главы администрации и главы правительства.

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти

учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и

дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в

системе городского хозяйства.

В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют

органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов

органов исполнительной власти — города федерального значения, области и

Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-

Петербурга и Ленинградской области.

В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот

территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется

муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов

государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их

формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными

полномочиями.

Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная

власть", в Оренбургской области действует система органов исполнительной

власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти

Оренбургской области - Администрацией области. Администрацию возглавляет

высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации

(губернатор). На сегодняшний день губернатором Оренбургской области

является Чернышев Алексей Андреевич.

В соответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области

является постоянно действующим органом исполнительной власти в регионе.

Она состоит из Главы администрации (губернатора) области, первого

заместителя главы администрации, заместителей губернатора, руководителей

органов исполнительной власти области (департаментов, управлений,

комитетов), обладающих правом юридического лица.

Администрация области:

* обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных

законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и

иных нормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;

* в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к

исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой

администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального

опубликования, если иное не определено в самом акте.

В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено

компетенции и порядку работы губернатора области. Так, согласно статье 47,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5