Многопартийность и политические партии (статус)

соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать

отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный

орган, осуществляющий регистрацию партий, о всех изменениях устава,

программы, состава руководящих органов; не прибегать в своей деятельности к

насильственным методам.

Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей политических

партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое

отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся

странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное

значение приобретают такие обязанности, как уважение территориальной

целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго,

Камерун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к

демократии, законодательство предусматривает обязанность политических

партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности,

республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго,

Центральноафриканская республика). Так, согласно ст. 19 конституции ЦАР

1994 г. политические партии "обязаны уважать принцип демократии, единство и

национальный суверенитет, права человека и республиканскую форму

государства согласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах

законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей

обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к

определенным статьям. Сенегальский закон о политических партиях, например,

предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства",

определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской

и демократической республикой.

Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы

они ни формулировались, носят отнюдь не декларативный характер -

невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые

предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и

иными законодательными актами (например, уголовным законодательством,

законами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая

ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за

правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и

соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о

политических партиях "если правонарушение совершено политической партией,

то каждое должностное лицо этой партии также виновно в совершении

правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий

за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных

обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы.

Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут

применение таких санкций, как приостановление деятельности политической

партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение

обязанности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных

санкций (приостановление государственного финансирования, лишение налоговых

льгот и т. п.).

Важнейшим принципом, определяющим правовой статус политических партий в

демократическом государстве, является принцип равноправия - все

политические партии имеют равные права и обязанности. Следует подчеркнуть,

что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально

существовала многопартийная система, законодательство открыто не признавало

этот принцип. Примером могут служить "социалистические" конституции

Болгарии, Польши, Чехословакии.

Принцип равенства политических партий находит свое подтверждение и

защиту в решениях органов конституционного правосудия. Характерен,

например, ряд решений этих органов в ФРГ, Израиле и Франции по вопросу о

критериях предоставления политическим партиям государственных субсидий.

Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были

признаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу

равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что

положение закона о парламентских выборах, в соответствии с которым

государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете,

является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает

"равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические

партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Франции признал

неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании

политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не

представленные в парламенте, могут получить государственную субсидию при

условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что

такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и,

следовательно, противоречит принципам равенства и свободы политических

партий.

Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических

партий отнюдь не всегда достаточно последовательно соблюдается

законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе

указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и

оппозиционных партий - недопустимо". Однако это различие реально существует

во многих странах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость

политических партий, определяемая по результатам выборов. Это особенно

характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на

свободный доступ к государственным средствам массовой информации и право на

получение государственных субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в

соответствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, например,

партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании

этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих

представителей,

Юридическое различие правящих и оппозиционных политических партий, о

котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко

законодательство устанавливает особый правовой статус оппозиционных партий.

Это новая тенденция, присущая правовой институционализации политических

партий во все большем числе современных государств. Однако в данном случае

речь идет прежде всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных

правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмотренных

законодательством прав, а существующие в ряде стран отступления от

формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить

возможность их нормального функционирования.

Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институционалюации,

положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил

ежегодное жалование лидеру "официальной оппозиции"[3]. Аналогичные

положения предусматривает и законодательство большинства стран британского

Содружества (Австралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них

положение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в

основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст.

84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и

смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не

могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из

консолидированного фонда.

Однако в последние годы законодательство ряда стран значительно шире

регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-

Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется

не только конституцией или общими законами о политических партиях

(Колумбия, Португалия, Гвинея-Бисау), но и специальными законами о правовом

статусе оппозиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона

предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется

само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1

закона Кабо-Верде, образуют политические партии, представленные в

парламенте и не входящие в правительство. Согласно ст. 2 этого закона

"признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического

контроля за политическим курсом правительства, критика этого курса, а также

формирование в рамках конституционной законности альтернативного

правительства". Следует отметить несогласованность двух указанных

положений. Первое дает более узкое определение "демократической оппозиции",

которое исключает политические партии, не представленные в парламенте.

Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их

представительства в парламенте.

Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской

конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на

демократическую оппозицию", а с другой - при установлении конкретных прав

оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в

парламенте, но не входящие в правительство, т. е. парламентская оппозиция

(ст. 40, ч. 3 ст. 117).

Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между

внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило,

гарантируются дополнительные права. Например, конституция Португалии

предоставляет парламентской оппозиции право на эфирное время на

государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов,

право на ответ и политическое возражение на политические заявления

правительства, причем это право предоставляется оппозиционным партиям на

равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое

эфирное время и одинаковый объем публикаций (ст. 40). Кроме того,

оппозиционные партии имеют право на регулярное получение от правительства

информации о проблемах, представляющих общественный интерес (ч. 3 ст. 117).

Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предусматривающий,

кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство

консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных

выборов, общее направление внешней политики, политика в области

национальной обороны, основные положения плана и государственного бюджета.

Оппозиции предоставлено право участвовать в ведущейся по инициативе

правительства работе по подготовке или изменению законодательства о

политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские

фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку

государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового

статуса политических партий, в целом основанного на принципе их

равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политических

партий, представленных в парламенте (парламентской оппозиции). Это новое

явление в юридической институционализации политических партий

свидетельствует о стремлении демократического государства обеспечить

функционирование реальной многопартийной системы, немыслимой без

существования оппозиционных партий.

2 Этапы правового развития российской многопартийности

2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации

История становления посткоммунистической многопартийности в России

насчитывает лишь около десяти лет. Но эти годы вместили в себя крушение

КПСС, распад Союза, драматическое противостояние властей в 1993 г.,

избирательные кампании по выборам Президента и парламента страны, выборы в

органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Зачатки многопартийности начали формироваться уже с конца 1985 г. в

виде так называемых альтернативных общественных движений, народных фронтов,

представляющих главным образом движения за национальное возрождение в

республиках, и иных неформальных объединений. Правовой точкой отсчета на

этом пути стала отмена третьим Съездом народных депутатов СССР

конституционного положения о руководящей роли КПСС и легализации принципа

политического плюрализма. Это было очень непростое для страны решение. С

позиций современного российского менталитета, уже приспособившегося к жизни

в условиях предельно сжатого исторического времени, кажется странным, что

наиболее актуальная для перестроечного советского общества проблема

тотальной монополий КПСС стала предметом широких общественных дискуссий

лишь в самый пик гласности — в конце 80-х годов. Но и в это время отношение

к ней было весьма неоднозначным.

В период, когда маховик исторических событий в России только начинал

еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в его

противоборстве с КПСС казались небольшими. Коммунисты явно неплохо

подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной

для общества предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы

разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить

определенные круги на Западе и часть отечественной демократической

общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь путем

номенклатурной приватизации), другая ее часть заняла позицию критики всякой

приватизации и готовилась к тому, чтобы, используя неизбежное недовольство

широких масс несправедливостями приватизации, вновь выступить в роли:

защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения

коммунистического движения.

Несмотря на то, что с осени 1988 г, социологи фиксировали резкое

падение авторитета КПСС, реальные и потенциальные позиции компартии

представлялись все еще очень прочными, вплоть до августовского путча 1991

г. Решающую роль в утверждении реальной многопартийности и преодолении

всевластия коммунистической партии сыграло то обстоятельство, что для

российского депутатского корпуса, для Председателя Верховного Совета РСФСР

Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений

борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не

случайно, что именно в Декларации о государственном суверенитете РСФСР,

принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были

провозглашены гарантии равных правовых возможностей участия в управлении

государственными и общественными делами для всех граждан, политических

партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций[4]. Кроме

того, на первом Съезде был принят и ряд иных решений, важных для

последующего развития многопартийности. В постановлении первого Съезда

народных депутатов РСФСР "О механизме народовластия в РСФСР" вводился

запрет на "совмещение должности руководителя государственного органа власти

и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и

общественно-политических организациях"[5], а в принятом за основу на Съезде

Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что "всякое противоправное

вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных

общественных организаций в деятельность государственных предприятий,

учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей

решительностью"[6].

12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской

Федерации, а уже 20 июля 1991 г., опираясь на решения первого Съезда

народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности

организационных структур политических партий и массовых общественных

движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"[7].

Деятельность Коммунистической партии РСФСР, поддержавшей прямо или

косвенно действия ГКЧП была приостановлена Указом Президента РСФСР от 23

августа 1991 г. до "окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о

неконституционности действий Компартии РСФСР", Далее события шли по

нарастающей. Практически одновременно выходят Указ Президента СССР "Об

имуществе Коммунистической партии Советского Союза", предписывающий советам

народных депутатов взять под охрану имущество КПСС[8], и Указ Президента

РСФСР "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", объявляющий

государственной собственностью РСФСР все имущество, принадлежащее КПСС и КП

РСФСР[9]. Через несколько дней (29 августа) Президент СССР издает Указ "Об

упразднении военно-политических органов в Вооруженных Силах СССР, войсках

Комитета государственной безопасности СССР, внутренних войсках Министерства

внутренних дел и железнодорожных войсках". А вскоре после этого он слагает

с себя полномочия Генерального секретаря ЦК КПСС и призывает ЦК КПСС

принять решение о самороспуске. Завершающую точку в этой серии нормативных

актов поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности

КПСС и КП РСФСР", предписывающий прекращение деятельности и роспуск

организационных структур КПСС и КП РСФСР.

Однако в массовом сознании поражение компартии было в тот период отнюдь

не столь очевидным. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населения

полностью согласилось с решениями о приостановлении деятельности КПСС и

считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28%

респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а

почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое

членство в партии[10]. При этом только каждый четвертый респондент был

Страницы: 1, 2, 3, 4