Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы
основу территориального устройства.
Проблема территориального устройства возникла после того, как
увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки
города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и
учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю,
отметим, что в период, абсолютизма центральная власть в лице монарха
определяла административно-территориальное деление страны — систему единиц,
на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из
центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими
ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было
чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте
линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей,
реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные
задачи — интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и
т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление
становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность,
включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились
в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими
крупными единицами.
Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что
прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного
государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них
перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии,
Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили
определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии,
Сицилия в Италии).
По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в
низовых территориальных единицах — городских и сельских общинах — начало
формироваться местное самоуправление (впрочем, некоторые города
пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем оно
стало распространяться и на более крупные территориальные единицы.
Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще,
аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным
с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных.
Административно-территориальное деление стало, таким образом, превращаться
в политико-территориальное, и соответственно административно-
территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-
территориальным.
2. Территориальная автономия
Это понятие означает, что самоуправляющиеся территориальные единицы
обладают самостоятельностью в рамках конституции и/или закона.
В данном случае мы говорим именно об автономии территориальной. Вообще
же автономия — понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную
самостоятельность в рамках системы управления. Можно в этой связи говорить,
например, об автономии предприятия, входящего в состав более крупной
коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки
общественного объединения и т.д.
Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в
пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут
быть отменены органами государства или органами публичной власти более
крупной единицы, в которую входит данная.
Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи
обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную
(административную). Государственная форма территориальной автономии
характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства —
парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.п., причем в
общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной
компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков
не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как
правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев
предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами
принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее
устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).
Территориальным единицам со значительной долей инонационального
населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта,
обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется в
некоторых случаях особый автономный статус, характеризуемый в
соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой
автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии,
островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами
автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании,
Занзибар в Танзании и др.
В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний
Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой
парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое
гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство, но
не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах,
гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент
Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об
автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется
таким же большинством в аландском парламенте.
Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из
Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала
сохранять свое членство. Во многом сходна с финской и датской система
территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в
литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности
основании для такой характеристики нет, несмотря на договорное
происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны —
Танганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали
наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания — унитарное государство
с автономией Занзибара.
Своеобразна автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не
имеет собственных законодательных и исполнительных органов, однако в
соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признается право иметь
собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь,
специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия
представлена на общих основаниях).
Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и
тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена
конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму.
Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами
автономия порой сводится на нет или во всяком случае существенно
ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у
самоуправляющихся территориальных единиц часто не хватает, а центр дает
средства под определенными условиями.
3. Формы политико-территориального устройства
Существуют две основные формы политико-территориального устройства:
унитарная и федеративная. Ниже мы рассмотрим каждую из них в отдельности.
Сейчас же остановимся на основных различиях между ними.
Главное различие между обеими формами заключается в том, что при
унитарной форме территория государства состоит из политико-административных
или административных единиц, тогда как при федеративной форме высшие
территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования
или даже государства — субъекты федерации. Слово "штат", входящее в
официальное название ряда федеративных государств и обозначающее субъект
федерации (США, Мексики, Бразилии и др.) означает не что иное, как
"государство" (ср. нем. Staat, англ. state, фр. etat, исп. Estado).
Соответственно для федеративной формы характерно конституционно
установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и ее
субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы
конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных
единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливаются
текущими актами центральной власти. Можно сказать, что субъекты федерации
всегда обладают государственной автономией.
Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между унитаризмом и
федерализмом в конкретном государстве весьма невелико, как, например, в
федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, соответственно провинции, не
имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где высшие
территориальные единицы также обладают государственной автономией. Впрочем,
унитаризм территориального устройства обеих последних стран подтверждается
еще и тем, что уставы (статуты) соответственно автономных сообществ Испании
и областей Италии утверждаются актами центрального парламента, тогда как в
федерациях их субъекты сами принимают свои конституции или равнозначные им
акты.
Следует также указать на юридическое различие между федерацией и
конфедерацией. В принципе оно заключается в том, что федерация — это форма
территориального устройства государства, а конфедерация — форма
межгосударственного союза, то есть объединения независимых государств. Но
выявить это различие практически тоже не всегда просто. Например,
официальное французское и итальянское название швейцарского государства —
Швейцарская Конфедерация[xiii], но это название, пришедшее из истории, не
отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по содержанию
ее Конституции представляет собой федеративное государство. Конфедерация,
как и федерация, может иметь общие органы типа парламента, правительства,
верховного суда, однако юридическая специфика заключается в том, что в
отличие от актов федеральных органов власти акты органов конфедерации, во
всяком случае акты законодательной и исполнительной власти, не действуют
непосредственно на территориях государств-субъектов конфедерации, а
нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,
которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонять. Впрочем, опыт
западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия.
Европейский союз несет в себе черты не только конфедеративные, но даже уже
и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют прямое
действие на территориях государств-членов.
Территориальное устройство может быть как симметричным, так и
асимметричным. При симметричном территориальном устройстве государства
политико-территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют
равный статус. Например, Германия состоит из 16 земель с одинаковым
конституционно-правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное
территориальное устройство. В состав же США наряду с 50 штатами входят
федеральный округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-
Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из
чего можно делать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой
страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство
встречается нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной
статус по сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.
Асимметрия территориального устройства государства нередко обусловлена
тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные группы,
которым предоставлена национально-территориальная автономия (примеры
приведены выше).
Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-
территориальных единиц высшего уровня — субъектов федерации (например,
часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной Республики
Германии 1949 года, ст. 43 Политической конституции Мексиканских
Соединенных Штатов 1917 года) или высших политико-административных единиц
(в части второй § 58 Конституции Норвежского Королевства 1814 года области
перечислены в связи с указанием их представительства в Стортинге; в части
второй ст. 1 Бельгийской конституции 1831 года перечень провинций
сохраняется, несмотря на последующую федерализацию и деление на три области-
субъекта федерации). В большинстве же конституций в лучшем случае указаны
виды территориальных единиц. Например, согласно части первой ст.286
Политической конституции Колумбии 1991 года, "территориальными единицами
являются департаменты, округа, муниципии и аборигенные (indigenas)
территории", а ст. 235 предусматривает возможность установления законом
единиц вне общего территориального деления, на которые возлагается
осуществление государственных функций и служб.
Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую
минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной
единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной
Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года устанавливает,
что община может быть образована при наличии не менее 100 жителей (в
первоначальной редакции этот минимум составлял пять жителей).
Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц редко
свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии кантон — это
субъект федерации, в Люксембурге — основная политико-административная
единица, а во Франции — судебный округ и избирательный округ по выборам
генерального совета департамента. В Германии община — это низовая единица в
сельской местности, а в Болгарии и Польше — также и в городской. Провинции
в Италии и Испании — единицы среднего уровня, в Китае — высшего, а в Канаде
Пакистане. Аргентине — и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас хождение
переводы таких названий часто не основываются на едином принципе:
применительно к Италии мы говорим об областях (ит. regione), а
применительно к Франции — о регионах (фр. region), хотя очевидно, что это —
одно и то же. Точно так же применительно к Великобритании мы говорим об
общине (англ. common), а к Франции — о коммуне (фр. commune). Несомненно,
однако, что община (коммуна) — всегда самоуправляющаяся единица, равно как
и город (за исключением некоторых столичных городов), тогда как другие
единицы могут и не иметь самоуправления (например, болгарские области,
германские правительственные и административные округа).
4. Унитарное устройство (унитаризм)
Некоторые его признаки мы уже указали (унитарные государства состоят
из политико-административных и/или административных территориальных единиц,
статус которых регулируется главным образом актами текущего
законодательства центральной власти). В унитарных государствах действует,
как правило, единая система законодательства, единая система
государственной администрации, единая судебная система. Если же какой-то
части страны предоставлена национально-территориальная автономия, то здесь
могут быть особенности: например, общегосударственные законы, затрагивающие
сферу законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее
территории не действуют, по крайней мере, без ее согласия.
В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное
территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во
многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего
типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют
органы общей администрации, так и специального, где действуют
специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа
и т.п.).
Число ступеней политико-административного деления зависит от
численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта
не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в
более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня
территориального деления, то Франция — четыре.
Современные тенденции в развитии политико-административного деления
заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации — создании крупных
регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового
высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии.
Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом
удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства
транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и
оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в
данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые
далеко не везде проявились.
Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению
обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались
в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной
власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще
городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами,
которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
|