Теория разделения властей
своеобразный арбитр, как институт, выступающий в качестве посредника между
законодательной и исполнительной властями. При этом также иногда
указывается на то, что суд не справляется с данной задачей. Это происходит,
по мнению отдельных авторов, особенно тоща, когда "главная цель разделения
властей - обеспечить общество и отдельных граждан от бездарного или
тиранического использования власти различными органами, забывается"2.
Наконец, в третьих случаях суд представляется в виде института,
призванного в ходе не прекращающейся между различными ветвями власти борьбы
за влияние своими решениями "приспосабливать непрерывно возрастающую
государственную структуру к конституционным требованиям разделения властей,
каждая из которых должна выполнять свои собственные, уникальные функции"3.
В задачу суда, по общему мнению, входит не только рассмотрение
конкретных, "специфических" дел, касающихся разделения властей, но и
рассмотрение вопросов, затрагивающих теорию разделения властей в целом. На
суд, в частности, возлагается обязанность "определения степени вторжения
одной конституционной ветеи власти в другую и установление того, в какой
мере это вмешательство препятствует совместной деятельности органов,
осуществляющих государственную власть"4.
1 Siegan В. Separations of Powers and other Divisions of Authority under
the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989. № 1. P. 2.
2 Schoenbrod D. How the Reagan Administration Trivialized Separation of
Powers // The Jeorge Washington Law Review. 1989. № 3. P. 461.
3 Strauss К. Formal and Functional Approaches to Separation of Powers
Questions - A Foolish Inconsistency? // Comell Law Review. 1987. Vol. 72.
P. 488.
4 Barron J. Dienis C. Constitutional Law. St. Paul. Minn., 1991. P. 135.
224
Кроме названных, есть и другие интерпретации и подходы к решению проблем
места и роли судебной власти в системе других государственных властей.
Помимо всего прочего, они свидетельствуют о важности, сложности и вместе с
тем запутанности рассматриваемых проблем.
Об этом же свидетельствуют и нескончаемые споры вокруг проблем
соотношения законодательной и исполнительной властей. Вопрос, как правило,
ставится в двух плоскостях: в плане проблем оптимальности соотношения
законодательной и исполнительной властей и в плане пределов допустимости
делегирования законодательной власти.
При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и
исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных
стран, включая американцев, является следующая:
конгресс (парламент. Национальное собрание) принимает законы, а президент
(правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь1. Эта аксиома
концепции разделения властей закрепляется иногда в текущих законах, а чаще
- в конституциях. Она довольно редко подвергается сомнению. За исключением
тех аномальных в современной истории случаев (фашистская Германия,
демократическая Россия после расстрела парламента 3-4 октября 1993 г.),
когда вопреки здравому смыслу и порушенной Конституции предлагалось считать
акты исполнительной власти по юридической силе стоящими над законами актами
законодательной власти.
Например, по закону "О ликвидации бедственного положения народа и
государства" от 23 марта 1933 г. в фашистской Германии органам
исполнительной власти в лице правительства предоставлялось право издавать
акты, имеющие силу закона. Причем специально предусматривалось, что если
закон, принимаемый правительством, расходился с формально действующей
конституцией, то тем хуже было для самой конституции. Подобные акты,
согласно ст. 2 закона, могли и не соответствовать конституции.
Разумеется, при этом "всенародно избранный" канцлер, не набравший на
выборах 5 марта 1933 г. даже 50% голосов избирателей, получал широкие
полномочия по разработке и внесению в правительство проектов такого рода
законов, которые после их формального утверждения уже на следующий день
вступали в силу2.
Однако такое положение, а точнее, "соотношение" законодательной и
исполнительной властей - это крайность для современных государств. Она,
естественно, серьезными учеными-конституционалистами не обсуждается, а
осуждается.
Обсуждению же на предмет оптимального, наиболее рационального
распределения властей, с точки зрения интересов всего общества, а не
1 Fitzgerald J. Congress and the Separation of Powers. N.Y., 1986. P. 89.
2 См.: Мельников Д., Черная Л. Преступник номер 1. Нацистский режим и
его фюрер. М., 1981. С. 174-175.
225
эгоистических интересов правящей клики и отдельных лиц, подлежат только те
случаи, когда обе ветви обладают реальной, а не декоративной, формальной
властью. Именно только по отношению к таким, а не крайним ситуациям
высказываются суждения, касающиеся критериев оптимального распределения
законодательной и исполнительной властей, установления баланса между ними,
их активности и эффективности.
"Дилемма вполне очевидна, - пишет в связи с этим С. Хэндель, - без власти
никакие большие дела не могут быть осуществлены. Однако очевидно и то, что
любая власть в потенциале влечет за собой всякого рода нарушения и
злоупотребления. Вопрос заключается в том, какими прерогативами должна
обладать исполнительная власть, для того чтобы не мешать деятельности
других властей и вместе с тем быть активной и эффективной. Каким образом и
какими средствами поддерживать баланс властей?"1
А баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах,
может быть далеко не всегда стабильным. Под влиянием целого ряда
объективных и субъективных факторов он периодически нарушается в пользу
исполнительной или законодательной власти. Каждая из властей стремится
использовать концепцию разделения в своих целях, для своего усиления2.
Так, например, в США, согласно американским источникам, в XIX в. это в
значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице
Конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж.
Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республиканском правлении
законодательная власть с необходимостью должна доминировать над
исполнительной3.
На протяжении всего XIX столетия в системе государственной власти США
верховенство оставалось за Конгрессом. Роль президента также считалась
весьма высокой. Но она была подчинена воле Конгресса4. Администрация Э.
Джексона и А. Линкольна считается в данном отношении "большим исключением
из этого правила"5.
В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно
изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов,
как отмечают исследователи американской политической
1 Hendel S. Op. cit. P. 578.
2 Schoenbrod D. Op. cit. P. 461.
3 Дж. Локк. Сочинения. В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 349-350; Федералист. С.
345-350.
4 Bailey H., Shatritz J. (eds.). The American Presidency: Historical and
Contemporary Perspectives. Chicago, 1988. P. 8.
5 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The
American Experience. N.Y., 1989. P. 147.
226
системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постоянно
переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в
сознании общественности наметилась тенденция рассмотрения американской
политической системы исключительно с "позиций персонализации института
президентства"1.
Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую
очередь называются усиление инициативы и активности института президента в
формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении
конфликтов. Анализируется целый ряд других, основных и дополнительных,
факторов2.
Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются
если не открытому сомнению, то во всяком случае далеко не одинаковой
интерпретации3. Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не
существует как таковой длительное время проявляющейся тенденции
поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви
власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение
баланса законодательной и исполнительной властей4. Оно, как правило,
объясняется время от времени возникающими критическими для той или иной
ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт, Иран-контрас в
США), или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав
государства, президентов-императоров.
Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и исполнительной
властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования
законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает "эрозии и в
конечном счете разрушает принцип разделения властей"5. Применительно к США
и некоторым другим странам оговаривается, правда, что процесс эрозии
"разделения властей" сдерживается высшими судебными инстанциями6. Однако
это не меняет существа дела.
Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию
законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что
по этому вопросу существуют и иные мнения.
1 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The
American Experience. N.Y., 1989. P. 147-148.
2 Rockman В. The Leadership Question: The Presidency and the American
System. N.Y. 1984; Edwardsg. Presidential influence in Congress. San
Francisco. 1990.
3 См.: Pyle Ch., Pious R. The President, Cougress and the Constitution.
N.Y., 1984. P. 18-52.
4 Schlesinger A. The imperial Presidency. Boston, 1973; Fisher L. The
Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Wash., 1981.
5 Hendel S. Op. cit. P. 579.
6 Weeks 0. Douglas, Legislative Power versus Delegated Legislative Power
// Georgetown Law Journal. 1937. January. P. 314. 227
Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных
функций к исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся
многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В
качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на
экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на
американский опыт "массивного делегирования законодательной власти от
конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом" в
30-е годы, в период Великой депрессии, а также на аналогичный опыт США 70-х
годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р.
Рейгана)1.
Существует и третий, своего рода "промежуточный" между полным отрицанием
и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования
законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как
такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для
нейтрализации негативного воздействия на "разделение властей" держать этот
процесс под судебным или иным действенным контролем.
Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы,
может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу
"успешного давления президента на Конгресс". А во-вторых, "благодаря
добровольному делегированию Конгрессом части своих законодательных
полномочий исполнительной власти". Когда Конгресс "приходит к выводу о
необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения
тех или иных проблем, президент довольно часто получает их"2.
Однако это делается не иначе как под контролем самого Конгресса или
судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив
носит временной и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым
существующего баланса законодательной и исполнительной властей3.
Помимо названных, в западной литературе существует множество и иных точек
зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями
власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории
разделения властей. Это вполне понятно и естественно, учитывая сложность,
многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и
практическую значимость концепции разделения властей.
1 Hendel S. Op. cit. P. 575; Schoenbrod L. Op. cit. P. 459, 463.
2 Janda К., Berry J., Goldman J., Huff E. Op. cit. P. 259-260.
3 Fitzgerald J. Op. cit. P. 44-51.
228
§ 3. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ
Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней
постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось
серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала "перестройки") о ней если и
говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом
плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без
оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция
применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она
соответствует сложившимся отношениям1.
С началом "перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории разделения
властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему
западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят и
пишут довольно много, размашисто, по-пропагандистски ярко, идеологически
доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня
публикаций - статей и пр. превалируют упрощенные, не аналитического и не
критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие
в государственном механизме России принципа разделения властей - это,
безусловно, хорошо, а его отсутствие — это очень плохо2. "Из-за отсутствия
в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы
законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и
противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточения
власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при
бюрократической иерархической структуре организации процесса управления
наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший
руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне
власти, в каждом большом и маленьком институте общества"3.
Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если
бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения
властей представляется в данном и других анало-гачных трудах нередко чуть
ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание
теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро
сменилось столь же безуслов-
1 Бестужев-Лада И. Что такое "разделение властей"? Почему оно необходимо?
// Горизонт. 1989. № 3. С. 9-20; Бельский К.С. Разделение властей и
ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 134—169.
2 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США.
М., 1984. С. 4.
3 Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его
преодоления // Иного не дано. М., 1988. С. 105. 229
ным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось
впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно
установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет
полностью воспринят принцип разделения властей.
Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие
факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и
государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до
издания Указа "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"
от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой информации России. Они
практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более
критического восприятия теории разделения властей применительно к
российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и
безудержная апологетика в адрес нового государственного режима и
конституционно закрепленного при нем принципа разделения властей.
Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в
официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии
России, как, впрочем, и других, прежних союзных республик, а ныне
независимых государств1.
С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете
концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве
официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также
закрепление в Законе "Об основных принципах народовластия в Белорусской
ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что
"государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах -
законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной
(представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей
компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг
от друга"2.
Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в
современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и
споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия
таковых относительно отдельных ее аспектов и частей3. Ожесточенные и
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|