Дипломная работа: История государственного управления в России: опыт и проблемы

Характерно, что законодательную власть В РСФСР осуществляли сразу три высших органа: Всероссийский съезд советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие обязательный характер. Наиболее значимые из них утверждал ВЦИК. Важнейшей задачей, возложенной на нижестоящие советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и подчинении им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории местным советам предоставлялись широки полномочия по реализации своей компетенции.

30 ноября 1918 г. в рамках системы советской власти был сформирован Совет рабочей и крестьянской обороны с целью координации деятельности всех органов власти для обеспечения победы в Гражданской войне. В его состав входил прдседатель Революционного Военного Совета Республики, председатель ВЦИК, нарком путей сообщения, председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии и замститель наркома продовольствия. В задачи СРКО входили: вопросы мобилизации, вооружения, продовольственного снабжения и оперативного руководства армией. Этот орган играл важную роль в процессе войны и после ее завершения в апреле 1920 г. был преобразован в Совет Труда и Обороны, действующий на правах комиссии при СНК. [8, с.153]

Постепенно расширяется система наркоматов. Создаются Наркомат по железнодорожным делам, Наркомат государственного призрения, Высший совет народного хозяйства (для управления национализированным имуществом), Наркомат народного контроля, Наркомат здравоохранения. Комитет по военным и морским делам преобразуется в Наркомат по военным делам и Наркомат по морским делам, Наркомат торговли и промышленности — в Наркомат торговли, а Наркомат по железнодорожным делам — в Наркомат путей сообщения. Упраздняются созданные для левых эсеров Наркомат государственных имуществ и Наркомат по местному самоуправлению. В сентябре 1918 г. образуется Революционный военный совет (Реввоенсовет), которому подчиняются оба военных наркомата. Сложившаяся схема из 18 наркоматов была утверждена в Конституции.[1, с.371]

Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), игравший ключевую роль в управлении экономикой государства, непрерывно эволюционирует на протяжении всего периода становления советской власти. Постепенно в его составе начинают выделяться в качестве основных структурных единиц главки, формируемые по принципу отраслевой принадлежности и типу продукции.

Одновременно с этим в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) образуется ряд национально-территориальных автономий, которые отдельными анклавами «вторгаются» в старую систему административно-территориального деления России. Эти образования тоже возглавляются Советами и исполкомами. Правительство РСФСР образует стратегические союзы с марионеточными правительствами республик, не входящих в ее состав.[32, c.242]

Ко времени завершения Гражданской войны практически на всем пространстве бывшей Российской империи (за исключением ряда территорий) утвердились большевистские правительства. Кроме РСФСР существовали находящиеся с ней в тесных договорных отношениях Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Армянская и Грузинская советские социалистические республики (ССР), Бухарская, Хорезмийская и Дальневосточная республики. На этом этапе органы власти РСФСР фактически выполняли роль органов власти союза республик, а представители национальных республик были введены в состав руководства РСФСР. Национальные партийные организации существовали в составе партии на правах областных парторганизаций.[12, с.315]

В развитие сложившихся тенденций в марте 1922 г. возникает Закавказская федерация, а уже в декабре 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов утверждает Декларацию об образовании СССР (Союза Советских Социалистических Республик) на базе РСФСР, ЗСФСР, БССР и УССР. Позднее в его состав входят Туркменская ССР и Узбекская ССР (1925); Таджикская ССР (1931); Армянская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР (все три вместо ЗСФСР в 1936); Казахская ССР и Киргизская ССР (1936); Молдавская ССР, Эстонская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР, Карело-Финская ССР (1940). [22, с. 215]

В 1924 г. принимается Конституция СССР. В ней разграничиваются полномочия между органами власти республик и Союза и определяются высшие органы власти.

Высшим органом власти СССР объявляется съезд СССР, избиравшийся от городских и губернских советов, в период между съездами высшим органом власти был ЦИК СССР, состоящего из Союзного совета и Совета национальностей. В промежутках между ссесиями ЦИК СССР, высшим законодательным органом был Президиум ЦИК СССР. Совет народных камисаров СССР – высший распорядительный и исполнительный орган. Существовали пять общесоюзных наркоматов, пять объединенных и республиканские наркоматы. Что касается органов власти и управления союзных рспублик, то их юрисдикция распространялась на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительную сферу Союза.[45].

Большевикам удалось удержать власть и создать принципиально новый государственно-управленческий аппарат, не уступающий, а в некоторых моментах превосходящий предшествующий.

3.2 Реорганизация государственного управления в условиях государственно-партийного социализма (1930-1985гг.)

В 1932-1934 гг. упраздняется ВСНХ и из него формируется ряд отраслевых наркоматов, которые и возьмут на себя управление различными отраслями промышленности. Этот процесс заканчивается в 1939 г. созданием целой сети промышленных наркоматов.[4, с.296]

Примерно в это же время в СССР завершается становление административно-командной системы — особой формы бюрократического руководства, основанного на полном сращивании партийных и государственных органов, чрезвычайных методах управления и жестком кадровом контроле. Складывается номенклатура — система должностных списков с порядком назначения на них (для должностей в системе государственного управления).

В эти же годы осуществляется ряд реформ, имеющих принципиальное значение для дальнейшего развития государства: военная реформа создает институт призыва и довоенную подготовку, судебная система организует вертикаль судебной власти (от народного суда до Верховного Суда СССР). Параллельно возникают не предусмотренные Конституцией особые органы, которые служат власти для осуществления массовых репрессий. Вводится система воинских званий (1940), государственных и военных наград.

Изменяется и административно-территориальное деление страны. Возникает многоуровневая система управления: органы власти СССР, органы власти ССР, органы власти АССР в составе ССР, органы власти области или края, органы власти автономной области в составе ССР, органы власти автономного округа в составе края или области, органы власти города или сельского района, органы власти городского района или сельского населенного пункта. При декларировании автономии каждого уровня в системе государственного управления из-за признания руководящей роли Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) на практике никакой автономии не было, вся власть принадлежала жесткой вертикали партийных органов.[22, с.220]

В 1936 г. была принята новая Конституция СССР[46], которая формально была значительно либеральнее предшествующей. Она вводила всеобщее избирательное право, признавала права и свободы граждан. На практике же гражданские права и свободы были по-прежнему крайне ограничены, и уже в 1937-1938 гг. государство стало проводить политику массовых репрессий против своих граждан. Съезд Советов был заменен двухпалатным Верховным Советом (Совет Союза и Совет национальностей), ВЦИК— Президиумом Верховного Совета. Осуществляется попытка разделения законодательной и исполнительной власти. [5, с 408-410].

В 1938 г. на базе нового Основного Закона были проведены выборы в Верховный Совет, председателем Президиума Верховного Совета стал М. И. Калинин, который был им вплоть до 1946 г. В 1937 г. создается экономический совет, рассматривающий и контролирующий выполнение хозяйственных планов. В 1940 г. был создан Комиссариат народного контроля СССР, в котором слились комисиия советского контроля, главный военный контроль. Новый орган получил право привлкать виновных к уголовной и административной ответственности, давать обязательные указания госорганам. В 1941 г. объединенный Наркомат внутренних дел был разделен на НКВД СССР и Наркомат государственной безопасности (НГБ) [5, с 408-410].

Вторая мировая война качественно изменила условия деятельности органов государственного управления Советского союза. К началу Второй мировой войны и вступлению в нее Советского Союза происходит новое перераспределение государственных функций между органами власти, обусловленное необходимостью обеспечить оперативное чрезвычайное управление страной в связи с ведением боевых действий. 22 июня 1941 г. вся полнота власти в местностях, оказавшихся на военном положении, переходит к военному совету и военному командованию войсковых соединений. 23 июня создается коллективный орган руководства Вооруженными силами — Ставка главного командования. 24 июня при Совнаркоме создается Совет по эвакуации для перемещения производственных мощностей и людских ресурсов. На базе военных округов в западной части страны были сформированы фронты. 30 июня вся полнота власти в стране переходит к Государственному комитету обороны (ГКО) под председательством И. В. Сталина [12, с.239-237] .

Сформировалась следующая система управления. ГКО как высшему органу подчинялась Ставка, под контролем Ставки находились Центральный штаб партизанского движения, управлявший партизанскими формированиями; Генеральный штаб, руководивший фронтами; Наркомат обороны, распоряжавшийся резервами и военными округами внутренних районов; Наркомат военно-морского флота, управлявший флотами и флотилиями.

Управление экономикой тоже осуществляется в соответствии с требованиями чрезвычайного положения. В 1942 г. узаконивается принудительная мобилизация трудоспособного населения в промышленности, формируются Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения, управляющие тыловым обеспечением фронта. Активно используется и система ГУЛАГа (Главного управления исправительно-трудовых лагерей и трудовых колоний).

НКВД, разделенный накануне войны на НКВД и НКГБ (Народный комитет государственной безопасности), объединяется на первом этапе войны, но в 1943 г. снова разделяется, когда перелом в войне уже наступил. Формируются заградительные отряды; на НКВД ложится миссия обеспечения стойкости советских солдат в процессе проведения боевых действий.[1, с.410]

Уже в 1943 г. происходит подготовка к послевоенному переустройству страны. Начинается восстановление разрушенного войной хозяйства, проводятся репрессии на освобожденных территориях, расширяются права союзных республик в деле обороны и внешней политики в преддверии подготовки их вступления в ООН, происходит масштабное разукрупнение областей, окончательно огосударствливаются общественные организации.

В 1943 г. нормализуются отношения между государством и Русской православной церковью. Проводятся выборы нового патриарха, массово открываются и возвращаются верующим закрытые в 1930-е гг. храмы.

На протяжении всего послевоенного периода существования политической системы Советского Союза, вплоть до начала перестройки в 1985 г., общая система управления государством оставалась стабильной. Совнарком был преобразован в Совет министров, а наркоматы — в министерства уже в 1946 г. Высшим органом власти остался Верховный Совет с постоянно действующим Президиумом. Пост председателя президиума после М. И. Калинина последовательно занимали: Н. М. Шверник (1946-1953), К. Е. Ворошилов (1953-1960), Л. И. Брежнев (1960-1964, 1977-1982), А. И. Микоян (1964-1965), Н. В. Подгорный (1965-1977), Ю. В. Андропов (1983-1984), К. У. Черненко (1984-1985), А. А. Громыко (1985-1988), М. С. Горбачев (1988-1989).[12, с.258]

В октябре 1954 г. происходит реорганизация структуры и методов работы государственного аппарата. . Было произведено значительное сокращение численности аппарата (как центрального, так и мастного) Происходит разукрупнение министерств и преобразование многих комитетов в министерства. Сложилась четырехзвенная система управления: главк-управление-отдел-сектор.[8, с.238]

Происходит реформирование армии, для чего в ее составе в подчинении Министерства обороны формируются главные командования видов Вооруженных сил СССР (Сухопутных войск, Военно-воздушных сил, Военно-морского флота, Войск противовоздушной обороны, Воздушно-десантных войск). В подчинение министру обороны переходит Генеральный штаб, что окончательно укрепляет централизацию военного управления в стране. В силовых министерствах, наоборот, происходит разукрупнение, окончательно разделяются КГБ и МВД как две конкурирующие организации, чье противостояние обеспечивает управляемость силовыми органами со стороны партийного руководства. Упраздняются все чрезвычайные организации и незаконные способы судопроизводства.

После окончания войны структура управления советского государства значительно не реформировалась. Исключением может служить попытка Н. С. Хрущева организовать управление государством на основании отраслевого принципа.

Система совнархозов существовала в стране в 1917-1932 гг. Для управления экономикой на местах вводились советы народного хозяйства, которые подчинялись Высшему совету народного хозяйства. Отменены они были в 1932 г., когда партийный аппарат вырос, окреп и оказался в состоянии заменить систему хозяйственного управления.

К 1957 г. Хрущев начинает понимать пагубность существующей системы управления экономикой. Произвольно нарезанные без учета реальных экономических связей регионы рвали целостную экономическую систему отраслей, вместо того чтобы координировать действия различных ведомств на той или иной территории. Схема, выстроенная на основании экономической целесообразности, могла обеспечить такое взаимодействие. Именно такую политику и проводит Хрущев. Создаются 105 совнархозов, которые, в отличие от раннесоветских, строятся по территориальному принципу.[47, с.39]

Таким образом, на фантомную систему федерализма и реальную систему властной партийной вертикали накладывается еще одна властная система. Однако при ее введении отталкивались от уже сложившейся схемы административно-территориального деления, причем сложившейся случайным образом. Сетка совнархозов была внутренней по отношению к сетке СССР, и без упразднения старой схемы АТД система совнархозов не могла дать полноценного эффекта, так как политическая сетка управления противоречила экономической. Уже в 1965 г. совнархозы были отменены, что ознаменовало собой начало тотального экономического кризиса в СССР.[1, с.430-431]

В новой Конституции СССР (1977) сохранялась система власти, заложенная в предшествующей Конституции, но было изъято положение о скором построении коммунистического общества. Коммунистическая партия была обозначена в качестве политического и управленческого «ядра» политической системы Советского Союза. Новая Конституция оказалась гораздо более реалистичным документом, чем все предшествующие. Она постулировала построение в стране «развитого социализма» и переориентировала государственные органы с цели построения коммунизма на текущие задачи повседневного управления для улучшения благосостояния советского общества.[49]

В начале становления советского государственного управления проявились характерные для него основные черты: республиканская сущность, сочетания федерализма и унитаризма, конституционность основ управления, источник власти – трудящиеся, единство ветвей власти, определяющая роль коммунистической партии, бюрократизация.

Но в 30 –е годы эти принципы деформировались. Сказались низкий уровень управленческой культуры, партийный монополизм, авторитарность партийной элиты и оторванность е от народа. В 1930-е гг., когда формировалась командно-административная система управления экономикой, произошло сращивание государственных и партийных властных структур. Коллективизация сельского хозяйства и индустриализация прошли на фоне дальнейшей бюрократизации управления, усиления личной власти и политических репрессий. Для политического режима были характерны существование однопартийной системы, жесткое администрирование, централизация, подавление любой оппозиции, репрессии, культ личности вождя, что отрицательно влияло на государственное управление. Начало Великой Отечественной войны потребовало перестройки системы органов власти и управления. Появились новые чрезвычайные органы. По окончании войны изменение системы государственного управления сопровождалось демократизацией и децентрализацией. Расширились конституционные, экономические и иные права союзных республик. Были отменены чрезвычайные положения военного времени.

3.3 Крушение советской государственности

К середине 80-х гг. необходимость осуществления реформ стала осознаваться во всех слоях советского общества

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем региональной власти: декларируемого, но «фантомного» федерализма и реального партийного унитаризма) создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства наличием достаточного уровня харизматической и военной власти в центре по сравнению с регионами. Подобная система была устойчива только при существовании мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос.[50, с.207]

Попытка Ю. В. Андропова реанимировать неэффективную государственную экономику административными методами нарушила равновесие политических сил в верхушке управления государством. Начинается противостояние между «старой гвардией» и «реформаторами», которое после недолгого правления К. У. Черненко завершается победой М. С. Горбачева.

Так называемые перестроечные процессы связаны с деятельностью Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева. В апреле 1985 г. на пленуме ЦК КПСС Горбачев изложил замысел обширных реформ. На всем протяжении 1985 - 1991 гг. Горбачев давал весьма противоречивое объяснение генезиса своего реформаторского курса. Сообразуясь с фактами, сегодня можно уверенно утверждать; реальная, просчитанная и продуманная стратегия демократизации отсутствовала. Перестройка задумана наиболее реально мыслящей частью номенклатуры с целью сохранения монополии КПСС на власть, путем проведения незначительных реформ в политической сфере и ликвидации наиболее одиозных черт административно-командной модели экономики.

Целью перестройки, начавшейся в 1985 г., провозглашалась модернизация социализма. Подразумевались под ней ускорение социально-экономического развития страны, повышение эффективности государственного управления, более активное внедрение достижений науки и техники, приоритетное развитие машиностроения, расширение прав предприятий, введение хозрасчета, укрепление порядка и дисциплины на производстве. Но принятые меры обнажили глубокие проблемы в экономике «развитого социализма», что заставило новое руководство пойти на радикальные экономические и политические реформы. Многие аспекты этих реформ серьезно затрагивали государственное управление.[12, с.285]

Традиционно начало всем изменениям положила ротация партийных кадров, фактически руководивших системой государственного управления: к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей областных партийных организаций, 40% членов ЦК [5, С. 481].

Вслед за этим начались реформы в экономике. В 1985 г. был принят Закон о госприемке, который создавал еще одно звено в системе контроля промышленной продукции - службу государственных инспекторов по надзору за качеством промышленной продукции. К 1 января 1987 г. они действовали на всех крупных промышленных предприятиях. Однако эффект от введения еще одной административно-командной структуры оказался нулевой.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8