Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы

Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от Президента

распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы.

При парламентарной республике также возможны два государственных

режима — парламентарный и министериальный.

Чисто парламентарных республик не так уж много. К ним можно отнести

Германию, Венгрию, Италию, Индию, Чехию, Словакию, Эстонию и некоторые

другие. В тех странах, где многопартийность обусловливает действие

парламентарного государственного режима, следствием его являются частые

правительственные кризисы. В Италии, например, правительство удерживается у

власти в среднем меньше года, хотя партийный состав правительств обычно

почти не меняется, да и персональные перестановки незначительны. Тем не

менее, выступления в пользу изменения формы, правления в этой стране в

последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся

безрезультатными.

Смешанная (полупрезидентская) республика

Такая форма правления сочетает в себе признаки и президентской, и

парламентарной республики. Но сочетание это бывает различным.

Например, по Конституции Французской Республики 1958 года Президент

избирается гражданами и руководит правительством, что характерно для

президентской республики. В то же время назначаемое им правительство должно

пользоваться доверием нижней палаты парламента — Национального собрания,

что характерно для парламентарной республики. Вместе с тем Президент может

распускать Национальное собрание по своему усмотрению, что не характерно ни

для той, ни для другой разновидности республиканской формы правления.

Как показал опыт, эта форма правления эффективна при условии, что

правительство, опирающееся на парламентское большинство, и Президент

придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между

Президентом, с одной стороны, и Премьер-министром и парламентским

большинством, — с другой, может возникнуть конфликт, для разрешения

которого не всегда достаточно конституционных средств. Так, в 1986 году,

когда Президентом был социалист Ф. Миттеран, выборы в Национальное собрание

дали перевес правым партиям, на базе которых и было сформировано

правительство. Однако просуществовало оно всего полтора года, после чего

Президент распустил Национальное собрание, а новые выборы дали возможность

сформировать правительство социалистов. А что было бы, если бы и на этих

выборах победили правые партии? Либо Президенту пришлось бы уйти в тень,

отказаться от самостоятельного руководства государственной политикой, либо

ему досрочно надо было бы подавать в отставку, либо, наконец, выждать

необходимый срок для еще одного роспуска Национального собрания, что

авторитета Президенту отнюдь бы не прибавило. В 1993 голу ситуация с

победой правых сил на выборах повторилась, но на этот раз до очередных

выборов Президента оставалось уже немного времени, так что ему пришлось

потерпеть нежелательное правительство до окончания своих полномочий.

В целом ряде стран президент избирается гражданами, что характерно для

президентской республики, и имеет ряд полномочий, дающих ему возможность

активно вторгаться в политический процесс, однако на практике он ими не

пользуется ("спящие полномочия"), а существующий государственный режим

типичен для парламентарной республики (парламентаризм или министериализм).

Примером могут служить Австрия, Ирландия, Исландия, где "человеком № 1"

признается все же не глава государства, а глава правительства.

Примечательно, что в большинстве стран, свергших в недавнем прошлом

тоталитарные режимы (Португалия, Польша, Болгария, Хорватия, Словения,

Македония, Союзная Республика Югославия и входящие в ее состав Сербия и

Черногория), установилась смешанная республиканская форма правления, при

которой правительство опирается на парламентское большинство, а всенародно

избранный президент, будучи нередко харизматическим лидером нации, то есть

обладая общепризнанной популярностью и народным доверием, не вмешиваясь в

текущее управление, направляет политический курс. Глава правительства

подчас выступает в роли "мальчика для битья": если что не получается, то

причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого

курса правительством. В этом, пожалуй, сказываются черты определенной

национальной психологии, сложившейся за многие десятилетия, а порой даже

века единоличной власти.

Подобная система традиционно существует и в Финляндии.

Своеобразна форма правления в Швейцарии. Правительство (Федеральный

совет) назначается парламентом (Федеральным собранием) и подотчетно ему,

однако политическая ответственность правительства перед парламентом

конституционно не предусмотрена и государственный режим, следовательно,

скорее все же дуалистический, а не парламентарный.

Советская республика

Хотя данная форма правления применяется только в "социалистических"

странах, где политический режим, как правило, тоталитарный, то есть

максимально удаленный от демократического, необходимо охарактеризовать эту

форму правления, ибо в отличие, например, от правления военных хунт и

других подобных "республиканских" форм советская республика всегда одета в

пышные "демократические" одежды, скрывающие ее диктаторскую сущность.

Независимо от того, как конкретно именуются представительные органы в

социалистических странах — народные советы и Национальное собрание

(парламент) во Вьетнаме, собрания народных представителей в Китае, народные

собрания в КНДР, ассамблеи (т.е. тоже собрания) народной власти на Кубе, в

доктрине этих стран более или менее общепризнанно, что все это — органы

советского типа.

В чем же проявляется эта советская типажность?

Здесь стоит снова обратиться к проф. П.А.Сорокину и его характеристике

советской республики:

"Само построение органов власти здесь весьма своеобразно. Его основной

характерной чертой, как было выше указано, служит отрицание разделения

властей.

Высшей властью признается Всероссийский Съезд Советов. Он является

властью верховной и учредительной: только он может изменить конституцию,

только он может утвердить мирные договоры с иностранными государствами.

Его заместителем является Центральный Исполнительный Комитет. При

отсутствии Съезда Советов его функции переходят к последнему. Ц. И. К.

преимущественно орган законодательной власти, но наряду с ней он имеет

функции и судебной и исполнительной власти. Ц. И. К. выбирается не прямо

народом, а Всероссийским Съездом Советов.

Кроме Ц. И. К. функции законодательной и исполнительной власти

принадлежат и Совету Народн. Комиссаров, в особенности, в случаях,

"требующих неотложного исполнения". В других случаях свои декреты

"Совнарком" представляет на утверждение Ц. И. Комитета. Назначается и

смещается он Ц. И. Комитетом.

Судебные функции принадлежат судебным учреждениям, во главе с

"Верховным Судебным Контролем". Но и решения суда могут быть отменены

"Верховным Судебным Контролем", а решения последнего — органами

законодательной власти. Суд, в частности, единый кассационный суд

назначается и смещается Ц. И. Комитетом.

Такова организация верховных органов государственной власти.

По тому же типу, приблизительно, построена организация власти в

губернии (Губ. Съезд Советов, Губ. И. Комитет), в уезде и в волости.

Система советов проникает все государство и дает в итоге целое

пирамидальное здание Советов, "Исполкомов" и "Совнаркомов",

возглавляемое Всероссийским Съездом Советов, Ц. И. Комитетом и

Всероссийским Съездом Народных Комиссаров.

Фактическая же картина организации советской власти еще сложнее.

Сложнее потому, что острая гражданская война, не успевшие еще осесть нормы

вызывают к жизни множество комиссаров с "чрезвычайными полномочиями" и

обилие всевозможных чрезвычайных комиссий. В итоге, картина органов власти

и объем прав и обязанностей каждой из них до того запутывается, что нередко

вызывает нарекания и протесты самих представителей власти. Далее, практика

нередко расходится с конституцией или, наоборот, гипертрофирует ее черты и

в итоге дает картину, отличную от той, которая получается на основании

изучения одной конституции. Во-первых, фактически до сих пор неизвестно,

кто пользуется избирательным правом: лица, согласно духу и букве

конституции имеющие такое право, им не пользуются. Во-вторых, необходимой

при выборной кампании свободы агитации и пропаганды нет. В-третьих, в ряде

случаев упразднено право тайного голосования и введено, вопреки иногда

желанию избирателей, голосование открытое. В-четвертых, в случае избрания

кандидата, почему-либо неугодного представителям правящей партии, выборы

кассируются и назначаются новые, пока не пройдет кандидат, поддерживаемый

правительством. В-пятых, Советы, в силу каких-либо причин, имеющие большее

число членов некоммунистов, распускаются и заменяются новыми.

Такая практика, диктуемая интересами принудительного насаждения

коммунизма, состоянием гражданской войны и курсом на мировую революцию,

грозит превращением республики диктатуры трудовых классов в республику

диктатуры партии — коммунистов. Диктатура трудящихся нередко превращается

вопреки букве и духу конституции Р. С. Ф. С. Р. в диктатуру над

трудящимися. Многостепенность выборов, терроризирование избирателей,

отсутствие тайного голосования, кассация неугодных власти выборов,

устранение лиц, имеющих по конституции избирательное право, от участия в

выборах, неравенство голосов, фактическое отсутствие свободы мысли, слова,

печати, собраний и т.п. — все это способствует такому результату и грозит

на практике опасностью замены диктатуры трудового народа диктатурой

правительственной власти и ее агентов"[xi].

Первоначальными признаками были такие, как производственно-

территориальный принцип формирования представительных органов,

обеспечивавший "чистоту классового состава", избрание вышестоящих ступеней

нижестоящими. В большинстве социалистических стран эти признаки либо

впоследствии исчезли, как в СССР, либо вообще не проявлялись, как в

Румынии. Выборы в эти органы, как правило, считались и сегодня считаются

всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.

С точки зрения юридической модели признаки советской республики

следующие:

1) верховенство и полновластие советов либо представительных органов

под иными наименованиями — все остальные государственные органы

(кроме жестко централизованной прокуратуры) формируются советами

соответствующего уровня, ответственны перед ними и/или подотчетны им

(включая иногда даже суды);

2) советы всех ступеней образуют единую систему, внутри которой

существуют отношения руководства и подчинения;

3) поскольку депутаты советов выполняют свои функции, не оставляя

основной работы (как отмечал главный теоретик этой системы В.И.

Ленин, и кухарка должна управлять государством после 8-часового

"урока" производительного труда), сессии советов — редкие и краткие,

а их текущие полномочия осуществляются их исполнительными органами

на местах и особыми сравнительно узкими коллегиальными органами в

центре, решения которых обычно подлежат последующему утверждению

советами.

Данная форма правления напоминает парламентарную республику, поскольку

правительство формируется "парламентом" и юридически ответственно перед

ним. Но никакого баланса властей здесь нет: роспуск "парламента" в случае

правительственного кризиса, если таковой случится, не предусмотрен.

Разделение властей даже теоретически не признается; ему противопоставлен

принцип единства власти трудового народа, воплощенной в советах. Советы

должны соединять в своих руках и законодательные, и исполнительные функции.

Независимость суда в большинстве случаев признается, однако чисто

декларативно: выборы судей советами, подотчетность и отзываемость судей

даже по конституции сводят эту независимость на нет.

Казалось бы, совершенно очевидно, что советы, которые состоят в своей

массе из рядовых тружеников (на практике, впрочем, доля бюрократии в них

постепенно стала преобладающей: делегатский мандат стал необходимым

приложением к руководящей должности, даже зачастую хозяйственной), в силу

этого не в состоянии выполнять задачи исполнительной власти, требующие, как

правило, специальной подготовки. Но на деле это ничего значит, ибо

государственный режим не имеет с этой моделью ничего общего. Реальная

власть принадлежит на каждом уровне верхушке аппарата коммунистической

партии и часто единолично первому секретарю соответствующего партийного

комитета. Все решения советов и других государственных органов, включая

суды (подчас даже сценарии их заседаний), инициируются или предварительно

одобряются коммунистическими партийными комитетами или их бюро и первыми

секретарями. Такой государственный режим получил название

партократического.

Раздел III. Государственное устройство

1. Понятие

Территория государства представляет собой пространство, на которое

распространяется его власть. Это, следовательно, не только собственно

территория, то есть суша, но также акватория (водные пространства) и

воздушное пространство над ними. Территориальное устройство, или

территориальная организация, государства — это система, взаимоотношений

между государством в целом, то есть его центральной властью, и

территориальными составными частями, точнее говоря — их населением и

действующими там органами публичной власти.

В отечественной литературе до сих пор для обозначения данного

института еще иногда употребляется термин "государственное устройство" в

так называемом узком смысле. Так, проф. В.Е.Чиркин пишет: "Термин

"государственное устройство" употребляется в немногих конституциях (так

называется, например, раздел 3 основного закона Бразилии 1988 года). В

юридической литературе этот термин имеет узкое значение, его нельзя

отождествлять с более широкими понятиями: "государственный строй",

"структура государства" и т.д. Государственное устройство — это политико-

территориальная организация государства, соотношение государства как целого

с его составными частями (штатами, провинциями, автономными единицами и

т.д.)"[xii].

Вряд ли, однако, есть смысл без нужды придавать специальное значение

общеупотребительным понятиям. В действительности термин "государственное

устройство" в узком смысле был введен в советское государствоведение

сталинской Конституцией СССР 1936 года, в которой так называлась глава II,

посвященная территориальному устройству. Из конституционного

законодательства этот неудачный термин ушел уже в 1977 году, а в литературе

кое-где еще живет, несмотря на давно прозвучавшую обоснованную его критику.

Кстати, и упомянутый В.Е.Чиркиным раздел (вернее, часть) 3 Конституции

Федеративной Республики Бразилия 1988 года называется не "Государственное

устройство", а "Об организации государства" ("Da Organizacao do Estado").

Некоторые конституции, в основном развивающихся и ряда других стран,

особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и своих прав на

ее природные ресурсы, содержат ее описание. Процитируем в данной связи ст.

1 Конституции Республики Филиппины 1987 года, озаглавленную "Национальная

территория":

"Национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми

включенными в него островами и водами, и все иные территории, находящиеся

под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и

воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно,

недра, островные шельфы и прочие подводные пространства. Воды,

расположенные вокруг островов архипелага, между ними и соединяющие их,

независимо от их ширины и размеров образуют часть внутренних вод Филиппин".

Конституция Республики Куба 1976 года в ст.10 устанавливает:

"Кубинское социалистическое государство осуществляет суверенитет:

а) над всей национальной территорией, включающей остров Куба, остров

Хувентуд и другие прилегающие острова и рифы, внутренние воды,

территориальное море на протяжении, устанавливаемом законом, и воздушное

пространство, которое простирается над ними;

б) над природными и живыми ресурсами дна и недр моря и всем, что

существует в водах, непосредственно прилегающих к побережью, вне

территориального моря в пределах, устанавливаемых законом, в соответствии с

международной практикой.

Республика Куба отвергает и считает незаконными и аннулированными

договоры, пакты и концессии, совершенные в условиях неравенства или не

признающие либо ущемляющий ее суверенитет над любой частью национальной

территории".

Очевидно, что во второй части цитированной статьи имеется в виду

прежде всего территория, занимаемая вопреки позиции Кубинского государства

военной базой США в Гуантанамо.

Система территориальных составных частей (единиц) образует

территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8