Форма государства. Исторический опыт и современные проблемы

основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как

увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки

города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и

учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю,

отметим, что в период, абсолютизма центральная власть в лице монарха

определяла административно-территориальное деление страны — систему единиц,

на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из

центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими

ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было

чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте

линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей,

реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные

задачи — интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и

т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление

становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность,

включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились

в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими

крупными единицами.

Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что

прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного

государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них

перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии,

Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили

определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии,

Сицилия в Италии).

По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в

низовых территориальных единицах — городских и сельских общинах — начало

формироваться местное самоуправление (впрочем, некоторые города

пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем оно

стало распространяться и на более крупные территориальные единицы.

Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще,

аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным

с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных.

Административно-территориальное деление стало, таким образом, превращаться

в политико-территориальное, и соответственно административно-

территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-

территориальным.

2. Территориальная автономия

Это понятие означает, что самоуправляющиеся территориальные единицы

обладают самостоятельностью в рамках конституции и/или закона.

В данном случае мы говорим именно об автономии территориальной. Вообще

же автономия — понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную

самостоятельность в рамках системы управления. Можно в этой связи говорить,

например, об автономии предприятия, входящего в состав более крупной

коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки

общественного объединения и т.д.

Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в

пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут

быть отменены органами государства или органами публичной власти более

крупной единицы, в которую входит данная.

Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи

обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную

(административную). Государственная форма территориальной автономии

характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства —

парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.п., причем в

общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной

компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков

не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как

правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев

предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами

принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее

устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального

населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта,

обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется в

некоторых случаях особый автономный статус, характеризуемый в

соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой

автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии,

островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами

автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании,

Занзибар в Танзании и др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний

Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой

парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое

гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство, но

не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах,

гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент

Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об

автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется

таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из

Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала

сохранять свое членство. Во многом сходна с финской и датской система

территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в

литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности

основании для такой характеристики нет, несмотря на договорное

происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны —

Танганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали

наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания — унитарное государство

с автономией Занзибара.

Своеобразна автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не

имеет собственных законодательных и исполнительных органов, однако в

соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признается право иметь

собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь,

специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия

представлена на общих основаниях).

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и

тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена

конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму.

Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами

автономия порой сводится на нет или во всяком случае существенно

ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у

самоуправляющихся территориальных единиц часто не хватает, а центр дает

средства под определенными условиями.

3. Формы политико-территориального устройства

Существуют две основные формы политико-территориального устройства:

унитарная и федеративная. Ниже мы рассмотрим каждую из них в отдельности.

Сейчас же остановимся на основных различиях между ними.

Главное различие между обеими формами заключается в том, что при

унитарной форме территория государства состоит из политико-административных

или административных единиц, тогда как при федеративной форме высшие

территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования

или даже государства — субъекты федерации. Слово "штат", входящее в

официальное название ряда федеративных государств и обозначающее субъект

федерации (США, Мексики, Бразилии и др.) означает не что иное, как

"государство" (ср. нем. Staat, англ. state, фр. etat, исп. Estado).

Соответственно для федеративной формы характерно конституционно

установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и ее

субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы

конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных

единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливаются

текущими актами центральной власти. Можно сказать, что субъекты федерации

всегда обладают государственной автономией.

Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между унитаризмом и

федерализмом в конкретном государстве весьма невелико, как, например, в

федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, соответственно провинции, не

имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где высшие

территориальные единицы также обладают государственной автономией. Впрочем,

унитаризм территориального устройства обеих последних стран подтверждается

еще и тем, что уставы (статуты) соответственно автономных сообществ Испании

и областей Италии утверждаются актами центрального парламента, тогда как в

федерациях их субъекты сами принимают свои конституции или равнозначные им

акты.

Следует также указать на юридическое различие между федерацией и

конфедерацией. В принципе оно заключается в том, что федерация — это форма

территориального устройства государства, а конфедерация — форма

межгосударственного союза, то есть объединения независимых государств. Но

выявить это различие практически тоже не всегда просто. Например,

официальное французское и итальянское название швейцарского государства —

Швейцарская Конфедерация[xiii], но это название, пришедшее из истории, не

отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по содержанию

ее Конституции представляет собой федеративное государство. Конфедерация,

как и федерация, может иметь общие органы типа парламента, правительства,

верховного суда, однако юридическая специфика заключается в том, что в

отличие от актов федеральных органов власти акты органов конфедерации, во

всяком случае акты законодательной и исполнительной власти, не действуют

непосредственно на территориях государств-субъектов конфедерации, а

нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,

которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонять. Впрочем, опыт

западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия.

Европейский союз несет в себе черты не только конфедеративные, но даже уже

и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют прямое

действие на территориях государств-членов.

Территориальное устройство может быть как симметричным, так и

асимметричным. При симметричном территориальном устройстве государства

политико-территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют

равный статус. Например, Германия состоит из 16 земель с одинаковым

конституционно-правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное

территориальное устройство. В состав же США наряду с 50 штатами входят

федеральный округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-

Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из

чего можно делать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой

страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство

встречается нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной

статус по сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

Асимметрия территориального устройства государства нередко обусловлена

тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные группы,

которым предоставлена национально-территориальная автономия (примеры

приведены выше).

Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-

территориальных единиц высшего уровня — субъектов федерации (например,

часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной Республики

Германии 1949 года, ст. 43 Политической конституции Мексиканских

Соединенных Штатов 1917 года) или высших политико-административных единиц

(в части второй § 58 Конституции Норвежского Королевства 1814 года области

перечислены в связи с указанием их представительства в Стортинге; в части

второй ст. 1 Бельгийской конституции 1831 года перечень провинций

сохраняется, несмотря на последующую федерализацию и деление на три области-

субъекта федерации). В большинстве же конституций в лучшем случае указаны

виды территориальных единиц. Например, согласно части первой ст.286

Политической конституции Колумбии 1991 года, "территориальными единицами

являются департаменты, округа, муниципии и аборигенные (indigenas)

территории", а ст. 235 предусматривает возможность установления законом

единиц вне общего территориального деления, на которые возлагается

осуществление государственных функций и служб.

Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую

минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной

единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной

Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года устанавливает,

что община может быть образована при наличии не менее 100 жителей (в

первоначальной редакции этот минимум составлял пять жителей).

Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц редко

свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии кантон — это

субъект федерации, в Люксембурге — основная политико-административная

единица, а во Франции — судебный округ и избирательный округ по выборам

генерального совета департамента. В Германии община — это низовая единица в

сельской местности, а в Болгарии и Польше — также и в городской. Провинции

в Италии и Испании — единицы среднего уровня, в Китае — высшего, а в Канаде

Пакистане. Аргентине — и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас хождение

переводы таких названий часто не основываются на едином принципе:

применительно к Италии мы говорим об областях (ит. regione), а

применительно к Франции — о регионах (фр. region), хотя очевидно, что это —

одно и то же. Точно так же применительно к Великобритании мы говорим об

общине (англ. common), а к Франции — о коммуне (фр. commune). Несомненно,

однако, что община (коммуна) — всегда самоуправляющаяся единица, равно как

и город (за исключением некоторых столичных городов), тогда как другие

единицы могут и не иметь самоуправления (например, болгарские области,

германские правительственные и административные округа).

4. Унитарное устройство (унитаризм)

Некоторые его признаки мы уже указали (унитарные государства состоят

из политико-административных и/или административных территориальных единиц,

статус которых регулируется главным образом актами текущего

законодательства центральной власти). В унитарных государствах действует,

как правило, единая система законодательства, единая система

государственной администрации, единая судебная система. Если же какой-то

части страны предоставлена национально-территориальная автономия, то здесь

могут быть особенности: например, общегосударственные законы, затрагивающие

сферу законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее

территории не действуют, по крайней мере, без ее согласия.

В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное

территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во

многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего

типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют

органы общей администрации, так и специального, где действуют

специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа

и т.п.).

Число ступеней политико-административного деления зависит от

численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта

не жесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в

более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня

территориального деления, то Франция — четыре.

Современные тенденции в развитии политико-административного деления

заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации — создании крупных

регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового

высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии.

Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом

удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства

транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и

оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в

данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые

далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению

обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались

в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной

власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще

городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами,

которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8