Принципы гсударственной службы

службы РФ». Социальное законодательство, например Указ Президента РФ от 23

августа 1993 г. «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите

глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в последние

годы непосредственно затронуло отношения, складывающиеся в сфере социально-

правовой защиты государственных служащих. В течение 1994 — 1995 гг принят

также ряд законодательных актов, в которых с той или иной стороны и с

определенной степенью полноты решены многие вопросы, касающиеся социально-

правовой защиты государственных служащих. К ним относятся законы РФ о

прокуратуре федеральных органах государственной безопасности, федеральных

органах налоговой полиции, о защите федеральных органов государственной

власти и их должностных лиц, о милиции и т. д.; 6 сентября 1995 г.

Президент РФ издал Указ «О дополнительных мерах по закреплению кадров в

органах федеральной служб безопасности»[14], в котором устанавливаются

особые надбавки и оплаты к денежному довольствию военнослужащих органов

государственной безопасности. Принцип социально-правовой защиты

государственных служащих означает: создание необходимых условий для

нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в

государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих

управленческие процессы, повышающих производительность и результативность

управленческого труда; повышение престижа труда государственных служащих и

самой государственной службы; установление достаточно высокой заработной

платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания,

государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного

обеспечения служащих по выслуге лет. Принцип социальной защищенности

государственных служащих обеспечивается различными законодательными актами.

На- пример, Таможенный кодекс РФ устанавливает нормы социальной

защищенности служащих таможенных органов (гл. 62 ТК РФ «Оплата труда,

материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц

таможенных органов РФ»). За- крепление в ТК РФ подробных правовых положений

имеет и концептуальное значение, поскольку таким образом создается основа

системы социальной защиты служащих в процессе реформирования

государственной службы. В настоящее время социально-правовая защита

государственных служащих сводится к следующим конкретным положениям:

обязательное личное страхование государственных служащих; дополнительные

ежегодные оплачиваемые отпуска; обеспечение жилой площадью, телефоном;

пенсионное обеспечение данных лиц и их семей; льготное налогообложение для

некоторых категорий государственных служащих (например, военнослужащих,

сотрудников таможенных органов). Принципы государственной службы

устанавливаются и в других нормативно правовых актах. Например, Положение о

службе в органах внутренних дел определяет следующие принципы этой службы:

законность; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина,

гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность сотрудников органов

внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления;

соблюдение служебной дисциплины; справедливое вознаграждение за труд;

продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и

квалификации.

Принципы государственной службы являются, по сути, основой правового

статуса служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту и в то же

время сохраняя свое приоритетное значение для самой государственной службы.

Кроме того, принципы государственной службы создают возможность правовой

защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц, руководителей,

ущемляющих их права. Для предотвращения злоупотреблений со стороны

должностных лиц и административного произвола, нарушения прав и интересов

гражданина целесообразно создать систему социально-правового контроля над

государственной службой.

С точки зрения организации и функционирования государственной службы все

рассмотренные принципы можно разделить на две группы: 1)принципы

организации государственной службы (например, равный доступ на

государственную службу) и 2) принципы ее практического функционирования

(внепартийности государственной службы, например).

В зависимости от занимаемого места в структуре правового института

государственной службы можно выделить отраслевые и конкретно-институционные

принципы. Принципы государственной службы могут распространяться на весь

институт государственной службы, а могут характеризовать его отдельные

структурные элементы. Например, конституционный принцип равенства граждан

при поступлении на государственную службу является общим принципом

государственной службы, так как он создает основу для образования

государственно-служебного отношения. А принцип объективной оценки при

проведении аттестации работника — отраслевым принципом государственной

службы, действующим лишь в период существования государственно-служебного

отношения. Совершенствуя законодательство о государственной службе, важно

помнить о том, что принципы государственной службы способствуют зарождению

демократической системы работы с кадрами, являются важнейшей основой

разработки и реализации государственной кадровой политики. В настоящее

время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет

служащего на участие в забастовке (в российском законодательстве данное

положение является ограничением по службе). Забастовка — это коллективное

согласованное прекращение работы с целью удовлетворения каких либо

требований работников. Следует отметить, что этот принцип установлен

законодательством о публичной службе в большинстве стран. Например, в США в

15 штатах, главным образом на Юге, право на забастовку не предусмотрено, а

в остальных 35 штатах установлены различные формы переговоров между штатом

и профсоюзом[15]. Во Франции забастовка долгое время считалась

несовместимой с публичной службой и ее непрерывностью. Преамбула

Конституции Франции от 27 октября 1946 г. устранила запрет на забастовки в

системе государственной службы и провозгласила, что право на забастовку

чиновников осуществляется в рамках, регламентирующих эту сферу законов.

Право на забастовку считается сегодня во Франции конституционной ценностью.

Однако некоторым видам государственных служащих запрещено участвовать в

забастовках во всех случаях, поскольку реализуемые этими служащими

государственные функции и полномочия представляют особую важность для

государства и общества. К ним, например, могут относиться судебные

служащие, полицейские, служащие органов государственной безопасности. В

Конституции Российской Федерации данный принцип государственной службы не

установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные

и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом

способов их разрешения, включая забастовку.

3. Реформа государственной службы и принципов государственной службы.

В России давно говорят о реформе государственной службы, но ведь

первоначально надо реформировать основополагающие, базисные элементы,

которыми и являются принципы государственной службы. Никто не говорит о

том, что надо в корне менять уже устоявшиеся принципы, но ведь они не

совершенны, и, прежде чем приступать к реформе самой государственной

службы, следует усовершенствовать принципы государственной службы.

3.1 Идеология и принципы реформы

Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой"

службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-

экономические формации, но не глубинные основы административной системы.

Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен

принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену

им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции

"государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу

тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно

странное впечатление в конце ХХ века, когда в развитых странах в развитии

госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность

хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных

ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей

выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу

интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или

"постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной

мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления

совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века

назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Президент,

выступая в Российской Академии государственной службы, "уже новой Россией

во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на

административные идеалы позавчерашнего дня. Была сформулирована система

принципов и мер, общая цель которых — впервые в истории России создать не

"государеву", а ПУБЛИЧНУЮ государственную службу, которая отвечала бы

критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям

формирующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на

мировой опыт действующей практически во всех развитых странах так

называемой merit system (системы заслуг и достоинств), так и на долголетнее

изучение отечественной специфики. Были выделены десять принципов построения

нашей госслужбы, к изложению которых мы и переходим.

1 Принцип приоритета профессиональных качеств

Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструкции включает в себя

более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализацию

на практике, а именно:

1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:

а) политических должностей (см. принцип П);

б) должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае

действует аттестационный порядок назначения. Это позволит существенно

расширить "рынок" кандидатов, до сих пор в значительной мере отражающий

закон циркуляции между несколькими административными "сосудами", привлечь

людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат

столь необходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к

самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников

самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться

приоритет. Иными словами, при продвижении по лестнице административной

карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного

профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях;

однако должен быть открыт и канал для ротации кадров, для "бокового входа"

талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство,

военная служба) на достаточно высокие должностные уровни, помимо

административной лестницы. По некоторым должностям конкурс может носить

"полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем будут допускаться лишь люди,

уже находящиеся на государственной службе либо имеющие опыт работы в этой

сфере. Возможны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть основания

опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государственной точки зрения.

2) Создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров,

направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших,

достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для

этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих механизмов:

а) четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора,

поощрения и продвижения работников по результатам квалификационных

экзаменов и аттестаций на основе их квалификации и деловых качеств, а не

выслуги лет;

б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только

сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на

ротационной основе сторонних членов — работников кадровых служб других

учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;

в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих,

обращение в которые, впрочем, будет возможно только по серьезным,

специально оговоренным основаниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и

конфликтов.

3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что позволит

придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность посредством

четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и

привилегий, при необходимости — специальных требований и ограничений,

обусловленных характером службы, а также других элементов их

правоотношений. Контракты должны заключаться на достаточно большой срок

(скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь

по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым

законодательством. Детали контрактной системы должны быть проработаны в

Кодексе государственной службы. Таким образом, предлагаемая система

полностью сохраняет возможности пожизненной административной карьеры, в то

же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и

повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоятельство

усилит положительную трудовую мотивацию служащих и тем самым будет

"работать" на утверждение приоритета профессиональных достоинств.

2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных"

административных должностей

К политическим государственным должностям относятся те, назначение на

которые производится по политическим критериям, на внеконкурсной основе и в

соответствии с закрепленной Конституцией РФ и высшими законами субъектов

Федерации кадровой номенклатурой Президента, других федеральных и

региональных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также

производится по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим, а

не квалификационным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти

должности явно отличаются по статусу от "карьерных" административных

должностей. И все это — обычная, нормальная практика. Однако юридические

последствия снятия с этих должностей явно не проработаны в

законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать

занимаемое либо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в

весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высококвалифицированного

человека, отстраненного по политическим соображениям, которые нередко

тождественны конъюнктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный

риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц,

следует снабдить их "позолоченными парашютами", т.е. выходными льготами в

форме либо пожизненной пенсии в размере 50 — 80% должностного оклада по

оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее

оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо

предоставить право сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин,

дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной

"карьерной" должности. К числу последних относятся все должности в

госаппарате, кроме установленных законом политических.

3. Принцип компенсируемых ограничений

Поступая на государственную службу или занимая в ней должность

определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные

обязательства и ограничения по сравнению со статусом "обычных" граждан.

Например, ограничения на политическую и коммерческую деятельность, на

гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения,

связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены

законодательно. Ограничения на публичные выступления по вопросам служебной

деятельности, особенно по политически "деликатным" вопросам, регулируются

на полуформальном уровне или даже на уровне норм административной морали. К

сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими

ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется

справедливым и прагматически целесообразным компенсировать их материально и

морально, через определенные привилегии. Иначе государственная служба еще

более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую

привлекательность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей

концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий

Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спецмедобслуживания, а также

льготный порядок пенсионного обеспечения (последний, впрочем, насколько мы

знаем, практически не действует из-за отсутствия средств). Мы также не

уверены, что эта компенсация достаточна (подробнее об этом см. принципы IV

и Ч). О моральной компенсации см. принцип 1Х. В то же время представляется

целесообразным дополнительно установить некоторые законодательные

ограничения на коммерческую и консультационную деятельность граждан в

период непосредственно после их ухода с госслужбы в целях предупреждения

злоупотреблений при использовании конфиденциальной и секретной информации,

ранее доступной им по роду службы . Практика "торговли осведомленностью" в

пользу новых работодателей после ухода с госслужбы приобрела гигантские

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6