Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области
роли в решении экономических, политических и социальных задач
российского государства;
3) усиление ответственности федеральных государственных служащих
перед государством и обществом;
4) усиление правовой и социальной защищенности федеральных
государственных служащих;
5) укрепление организационных и управленческих начал федеральной
государственной службы;
6) повышение требований к профессиональному уровню федеральных
государственных служащих;
7) оптимизация взаимодействия федеральной государственной службы с
институтами гражданского общества, с государственной службой
субъектов Российской Федерации и муниципальной службой.
Новыми положениями законопроекта являются:
- определение видов федеральной государственной службы;
- определение понятия федерального органа государственной власти;
- формулирование принципов федеральной государственной службы;
- определение квалификационных характеристик должностей
федеральных государственных служащих;
- определение принципов соотношения государственных должностей
федеральной государственной службы, государственных должностей
государственной службы субъектов Российской Федерации и
муниципальных должностей, а также квалификационных разрядов этих
служащих;
- формулирование полномочий Президента Российской Федерации,
Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и федеральных органов государственной власти
в сфере организации федеральной государственной службы;
- определение полномочий федеральных органов государственной
власти, а также их обязанностей в сфере организации федеральной
государственной службы;
- содержание трудового договора с федеральным государственным
служащим;
- введение особых гарантий для обеспечения служебной независимости
федерального государственного служащего;
- конкретизация административного порядка разрешения служебных
споров.
Разработчики старались по возможности придерживаться структуры
Федерального закона "Об основах государственной службы Российской
Федерации". Вместе с тем предлагаемое расположение нормативного
материала в проекте федерального закона "О федеральной
государственной службе" отличается, большей последовательностью,
логичностью и простотой. Это в значительной степени облегчит
использование и применение этого закона. Авторы сочли необходимым
обратить особое внимание на содержание служебных трудовых
правоотношений, возникающих между федеральными государственными
служащими и федеральным государственным органом, их взаимных
правах и обязанностях. Поэтому обязанностям федерального
государственного органа отведена особая статья.
Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности
государственной службы, авторы особо выделили право федерального
государственного служащего на защиту личного достоинства и
служебной независимости.
Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых
актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о
государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых
принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты,
предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и
приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят
не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось
парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно
приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности
госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им
квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном
лице и административной процедуре (об общих правилах
взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.
2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в
субъектах Федерации.
В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в
государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и
исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей
уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы.
Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.
Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса
привело к появлению у них атрибутов государственности, один из
которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять
весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления
приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. В
итоге в 1993—1998 годах законодательные акты в области госслужбы
приняли 87 субъектов РФ.
Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить
внеинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию
формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное
руководство не может повернуть правовые нормы государственно-
служебных отношений в нужную для себя сторону. Например,
закреплённый законодательно институт аттестации используют как
инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное
правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые
вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае
региональное законодательство, не выполняя своей основной функции
-рационализировать государственно-служебные отношения, всего лишь
дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские
связи внутри государственного аппарата.
Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные
законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с
федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого
положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных
законов, происходит неоправданная дифференциация правового
регулирования.
Противоречивость федерального и регионального государственно-
служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку:
рамочный закон “Об основах государственной службы Российской
Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда
как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и
трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её
субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к
правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.
Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку
регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к
исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной
госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то,
следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению
субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона).
Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе
субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области.
Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют
собой, по сути, законы о государственной службе суверенных
государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные
законы).
Однако, как известно, законодательство о государственной службе —
это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового
права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст.
72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её
субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные
акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты
субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос
относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной
службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению
субъектов РФ относится сама государственная служба в них.
Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи
Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт
скорее об организации государственной службы, чем о её
законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы
и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению,
наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация
органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77)
относится к их ведению, а регулирование общих принципов
организации государственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”)
— к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72,
п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте
РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта
Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным
законам.
На этом основан второй подход. Он закреплён в законах
большинства субъектов РФ. Так, в законе “О государственной службе
Орловской области” (ст. 8) прямо записано: “Положения настоящего
закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам,
Уставу (Основному закону) Орловской области. При внесении в
федеральные акты изменений и дополнений до приведения областных
актов в соответствие с ними применяются федеральные законы”.
Аналогичная норма содержится в законе “О государственной службе
Кабардино-Балкарской Республики”, в соответствующем
законодательстве значительной части субъектов РФ.
В вопросах разграничения сфер правового регулирования
федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит
достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов
регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов
Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные
полномочия по регулированию той части государственной службы,
которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из
30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают
регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных
особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь
идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов,
финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к
должностям, порядке ведения личных дел госслужащих,
определении реестра государственных должностей субъекта РФ,
поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и
социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой
и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит
основой и ориентиром для регионального правотворчества.
Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о
государственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них
госслужбе отведены целые главы, например глава 10 Устава
Саратовской области, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6
Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие
госслужбу, нашли своё отражение в уставах Курганской, Липецкой,
Свердловской и некоторых других областей.
Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов
РФ подходы к определению базовой категории “государственная
должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых
региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в
федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации
государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов
РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические;
“Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные
обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В”
- классические административные. Кое-где должности категории “А”
именуют политическими либо конституционными государственными
должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее
другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих
регионах принято разделение на политические и административные
должности, что более соответствует мировой практике.
Система государственных должностей тесно увязана с системой
квалификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном
уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных
актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде,
в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения.
Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская,
Пермская, Читинская) вообще не дают наименований квалификационных
разрядов, относя определение системы и видов разрядов, а также
порядок их присвоения к компетенции РФ. Отдельные регионы
(Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную
терминологию для обозначения квалификационных разрядов. Нередко в
их названии указывают принадлежность к субъекту Федерации, что
федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты
РФ, как Башкирия, Марийская Республика, Татарстан, вообще не
используют термин “квалификационный разряд”, заменив его на
“классный чин”, а в Иркутской области, где существует своё,
отличное от федерального деление государственных должностей на
группы, предусмотрено параллельное существование и
квалификационных разрядов, и классных чинов.
Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемещении
госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на
федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае
присваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии? А ведь от
квалификационного разряда зависит, например, размер надбавки к
должностному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен
характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие
чиновника.
Разнобой в определении структуры государственных должностей и
квалификационных разрядов существенно препятствует реализации
базового принципа государственной службы любого федеративного
государства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть
одинаковы на уровне как федерации, так и её субъектов.
Единообразная типология государственных должностей и
квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную
должностную структуру госслужбы РФ и в конечном счёте создать
реальные организационно-структурные предпосылки государственной
целостности России. Пока сохраняется разношёрстность в построении
основных институтов государственной службы, говорить о целостности
не приходится.
Различие двух подходов к организации и правовому регулированию
государственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше,
обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде
регионов, как присяга госслужащих. Например, в тексте присяги
Республики Татарстан вообще отсутствует упоминание российской
конституции и российского государства: это, по существу, присяга
на верность суверенному государству
Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания
госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный
вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако
вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные
оклады региональных чиновников соседних областей различаются в
разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного
обеспечения госслужащих.
Различается и региональная практика управления государственной
службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для
регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере.
Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику,
которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам
госслужбы субъекта Федерации:
• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации,
но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти
на паритетных началах;
• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;
• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего
должностного лица;
• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных
началах обеими ветвями власти.
Как видим, разброс организационных форм управления
государственной службой в российских регионах весьма широк. Но
есть одна общая для них черта: система управления государственной
службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких
случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем
ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее,
потому что такая модель в большей мере обеспечивает
рациональность, профессионализм и политическую нейтральность
региональной государственной службы.
Суммируя практику законодательного регулирования государственной
службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления
от норм федерального законодательства:
• введение собственных классификаций и наименований
государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6
федерального закона;
• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся
таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации,
служащие органов местного самоуправления);
• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что
противоречит ст. 14 федерального закона, и перечня
правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;
• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать
собственными законодательными актами вопросы, регламентация
которых отнесена к компетенции федеральных законов;
• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при
поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15
Конституции РФ;
• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы
поступить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
|