Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.76.

2 Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст.1447.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст.2757.

4 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.

5 Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996.

N 5. Ст.410.

22

иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1,

содержащий нормы об административной ответственности в области

экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательст-

ва представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный

уровень можно подразделить на три основные группы: 1) норматив-

но-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные норматив-

но-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных

государственных органов федеральной исполнительной власти.

Представленное подразделение на группы не является обязательным.

Так, Б.В.Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые

акты, принимаемые органами управления межведомственной компетен-

ции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и земле-

устройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия

РФ и др. 2 Но, с другой стороны, автор отводит особое место ука-

зам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она "не

относит их к подзаконным нормативным актам" 3, хотя комментарий к

статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФ подзаконны-

ми актами 4.

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ,

Президент РФ издает указзы и распоряжения. Указы, как правило,

представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неоп-

ределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и

т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивиду-

ального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны

---------------

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст.899.

2 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С.132.

3 Там же. С.138.

4 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. -

С.429.

23

для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы госу-

дарства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и

федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь "осо-

бым" лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии

с Конституцией России и федеральными законами направления внут-

ренней политики государства, в том числе и в области охраны ок-

ружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом

указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-право-

вые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4

февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окру-

жающей среды и обеспечению устойчивого развития" 1, Указ Прези-

дента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресур-

сах" 2 и другие.

Следует отметить Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О

структуре федеральных органов исполнительной власти" 3, которым

Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было

реорганизовано в Министерство природных ресурсов РФ и Государс-

твенный комитет РФ по охране окружающей среды.

Важным в свете данных рассуждений будет дополнение, приве-

денное С.А.Комаровым о том, что указы Президента РФ могут носить

нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода-

тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль-

ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим

вопросам 4.

---------------

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6.

Ст.436.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51.

Ст.4932.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082.

4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,

1994. С.151.

24

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов

представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный

удельный вес среди норм экологического законодательства.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство

РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики

в области природопользования. При этом полномочия Правительства

РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле-

ний и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на ос-

новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов

Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ

обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею-

щие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по

оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря-

жений.

В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо-

гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся

постановления, которые принимаются во исполнение закона для

конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз-

вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г.

"Об утверждении Положения о государственной экологической экс-

пертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде-

ления компетенции органов управления и контроля. Например, Поло-

жение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству",

утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля

---------------

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39.

Ст.3621.

25

1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства

РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового

регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи-

тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О

создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы-

чайных ситуациях" 2.

В случае, если постановления или распоряжения Правительства

противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези-

дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются

правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции

нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель-

ны для других министерств и ведомств, физических и юридических

лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-

правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст-

ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс-

трукций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и

природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы,

инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого

передано решение вопросов охраны окружающей среды, является

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы

использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис-

терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может

служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных

---------------

1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6.

Ст.488.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032.

26

ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осущест-

влению государственного контроля за использованием и охраной зе-

мель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в

рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды

был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении По-

рядка выдачи разрешений на использование символики государствен-

ных природных заповедников" 2 .

Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных

актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны

окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по

земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак-

тов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке

работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных

и юридических лиц к административной ответственности за наруше-

ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс-

твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от

18 февраля 1994 г. N 18) 3 .

Многие экологические нормативные правовые акты принимаются

совместно несколькими министерствами и ведомствами. Так, Порядок

направления средств предприятиями, учреждениями, организациями,

гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в го-

сударственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфи-

ном РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4,

---------------

1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.

1994. N 9. С.11-30.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни-

тельной власти. 1997. N 4. С.6-8.

3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.

1994. N 7. С.3-10.

4 Российские вести. 1993. N 47.

27

или Типовое положение о порядке добровольного экологического

страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декаб-

ря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20

ноября 1992 г. 1

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.

N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного

управления РФ" 2,нормативные акты министерств и ведомств, затра-

гивающие права, свободы и законные интересы граждан регистриру-

ются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат офи-

циальному опубликованию в газете "Российские вести". Не заре-

гистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты

не порождают никаких юридических последствий. Данное положение

имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи

примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении

ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый поря-

док. Министерства и ведомства при издании таких документов не

всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде слу-

чаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с дейс-

твующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам

Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и при-

нятии актов министерствами и иными государственными органами фе-

деральной исполнительной власти.

Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты

министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а так-

же могут быть опротестованы прокурором.

---------------

1 Закон. 1993. N 3. С.47-51.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4.

Ст.304.

28

Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходи-

мо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологи-

ческих и других нормах. К ним относятся различные нормативы ка-

чества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вред-

ных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выра-

жая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как

источники права. Однако, Закон "Об охране окружающей природной

среды" (ст.ст.25-27 и др.) устанавливает обязанность их исполне-

ния, которая придает таким нормам юридический характер и позво-

ляет оценивать их как источники права 1 .

Разновидностью источников экологического права, входящих в

структуру экологического законодательства, являются законы и

иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить,

что правовое регулирование отношений в области взаимодействия

общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель-

но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными

лишь для данных регионов особенностями.

Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих

разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного

Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро-

феева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики

единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо

суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз-

бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су-

дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или

аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2.

---------------

1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93.

2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143.

29

Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного

Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко-

логического права, не входят в структуру экологического законо-

дательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены

правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс-

матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова-

ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо-

го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда

РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне-

ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей

системы арбитражных судов.

Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и

разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда-

вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при

разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие

нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в

постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую

приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой

нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума

суда.

Не является источником экологического права и сложившаяся

судебная практика, под которой понимается "многократное единооб-

разное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья,

рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная

практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что

сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как

---------------

1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35.

30

правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной ко-

лее", выносят неправовые решения.

В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас-

ти охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Вер-

ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения

судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пле-

нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О

некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране

окружающей природной Среды" 2 .

---------------

1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13.

2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93.

31

2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

ФЕДЕРАЦИИ

Особенностью Российского государства является его характе-

ристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и

(или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к

государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним

относятся республики, края, области, города федерального значе-

ния, автономные области, автономные округа. Республика в составе

РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, ос-

тальные субъекты РФ имеют свои уставы.

В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природо-

пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па-

мятников истории и культуры относятся к совместному ведению фе-

деральных органов государственной власти и органов государствен-

ной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,

водными и другими природными ресурсами.

Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ,

говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым

конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также

идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех

субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законода-

тельства" 2 .

---------------

1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.

С.60.

2 Там же. С.73.

32

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются

федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное по-

ложение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, име-

ет принципиально важное значение, так как охрана окружающей сре-

ды, природопользования, обеспечение экологической безопасности,

особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, поль-

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7