Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

ции, права и обязанности субъектов предоставления и использова-

ния информации и т.п. должны быть урегулированы в федеральном

законе об экологической информации (статистике). Принятие такого

акта позволит создать систему экологической статистики, включаю-

щую систематизированные сведения о видах, содержании, произвди-

телях, количестве отходов; количестве, видах, месте и времени,

причинах и последствиях экологических происшествий и т.д.

В соответствии со статьей 23 Закона РСФСР "Об охране окружа-

ющей природной среды", должно осуществляться обязательное эколо-

гическое страхование. Однако механизм экологического страхования

не разработан. Следует принять закон "Об обязательном экологи-

ческом страховании", который бы определил на законодательном

уровне понятие обязательного экологического страхования, общие

цели, задачи и принципы экологического страхования.

По мнению некоторых авторов проблема всестороннего регулиро-

вания отношений в экологически неблагоприятных территориях может

быть решена в рамках специального закона "О зонах экологического

бедствия" 1. Закон "Об охране окружающей среды" предусмотрел два

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

52

вида зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны эколо-

гического бедствия. Однако принципиального различия между ними в

Законе не прослеживается.

В развитии экологического законодательства российскими пар-

ламентариями сделано несколько важных шагов. Прежде всего хоте-

лось сказать о Федеральном законе "Об экологической экспертизе"

от 23 ноября 1995 года 1. Этого Закона ждали давно. Законодатель-

ное регулирование экологической экспертизы служит предупреждению

вреда окружающей среде на стадии планирования хозяйственной и

иной деятельности и принятие экологических значимых решений.

Данный Закон содержит нормы о порядке организации и проведения

государственной и общественной экологической экспертизы. Однако,

если с одной стороны, Закон "Об охране окружающей природной сре-

ды" является головным, базовым актом, то в Конституции РФ пре-

дусмотрено деление законов на конституционные и обычные. И оба

рассматриваемых закона имеют один ранг: это федеральные российс-

кие законы. С другой стороны, вступает в действие второй метод

правового отбора, а именно - действует более поздний акт.

Как считает С.А.Боголюбов, Закон "Об экологической эксперти-

зе" содержит немало новелл. Прежде всего, это запись о потенци-

альной экологической опасности любой хозяйственной и иной дея-

тельности. "Это как бы презумпция виновности любого проектанта

(вообще в праве не должно быть презумпции виновности)" 2.

Хотелось также упомянуть Федеральный закон от 21 декабря

1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситу-

аций природного и техногенного характера" 3, Федеральный закон от

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

2 Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы.1996. N 11.

С.106.

3 Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст.3648.

53

14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях" 1,

Федеральный закон от 9 января 1996 года "О радиационной безопас-

ности населения" 2, Федеральный закон от 24 февраля 1995 года "О

природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

и курортах" 3.

Развитие экологического законодательства предполагает "дина-

мику развития природноресурсового законодательства. Экологизация

земельного, горного, водного, лесного и иного природноресурсово-

го законодательства сводится к правовому обеспечению учета эко-

логических требований в процессе природопользования, и правовыми

критериями рационального использования соответствующего природ-

ного ресурса должны служить обеспечение его неистощимости, эко-

логической обоснованности эксплуатации природных богатств при

одновременном обеспечении устойчивого развития" 4.

Главная задача и конечная цель экологизации природноресурсо-

вого законодательства - сохранение и восстановление благоприят-

ной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой явля-

ются не только чистота, т.е. незагрязненность, но и ресурсоем-

кость (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое раз-

нообразие.

Очень слабо в РФ упорядочены отношения по использованию и

охране растительного мира (вне лесов). Такие отношения следует

урегулировать в федеральном законе "Об использовании и охране

растительного мира".

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст.141.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 9. Ст.713.

4 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

54

В нем должны быть предусмотрены комплексные меры, обеспечи-

вающие регулирование пользования растительным миром, охрану рас-

тительного мира, государственный учет и контроль в данной сфере,

юридическую ответственность.

Особое место следует отвести экологизации земельного законо-

дательства, которая предусматривает, в частности, создание меха-

низма учета и проверки экологического состояния земель; возмож-

ность воздействия судебных, государственных органов и обществен-

ных организаций на землепользователей, не выполняющих или нару-

шающих требования земельного и экологического законодательства;

обеспечение реального экономического и правового стимулирования

землепользователей рационально использующих земельные участки.

Серьезные опасения вызывает нерешенность вопроса о собствен-

ности на природные ресурсы. Так, часть 2 статьи 9 Конституции РФ

предусматривает, что земля, другие природные ресурсы могут нахо-

диться в частной, государственной, муниципальной и иных формах

собственности. Однако, решение данной проблемы нельзя отдавать

на волю законодателей в субъектах РФ. Это объясняется тем, что

по данному кругу возникающих отношений должно быть единое и точ-

ное понимание.

Говоря о развитии природноресурсового законодательства в

субъектах Федерации, многие авторы предлагают создание модельных

законов. Так, О.С.Колбасов предлагает провести изучение законот-

ворчества субъектов в области земельного и экологического права,

на основе которого уже решать вопрос о создании модельных зе-

мельных и экологических законов 1.

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.139.

55

Ю.А.Тихомиров и Т.Д.Зражевская рекомендуют ввести в практику

модельные законы субъектов Федерации по совместным с РФ предме-

там ведения 1 .

В рамках данного вопроса можно говорить о процессе экологи-

зации всего законодательства, т.к. охрана окружающей среды и

восстановление ее благоприятного состояния достигается путем ре-

гулирования экологических отношений гражданским, административ-

ным, уголовным и иными отраслями российского законодательства.

Разработчики нового Налогового кодекса РФ должны учесть вопросы

льготного налогообложения предприятий, проводящих мероприятия по

оздоровлению и восстановлению благоприятного состояния окружаю-

щей среды и т.п.

В новом Уголовном кодексе РФ отведена отдельная глава, пос-

вященная экологическим преступлениям 2.Однако в данную главу не

вошли такие экологизированные составы как экоцид (ст.358), жес-

токое обращение с животными (ст.245), нарушение санитарно-эпиде-

миологических правил (ст.236), сокрытие информации об обстоя-

тельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей

(ст.237). При рассмотрении статьи 253 УК РФ "Нарушение законода-

тельства РФ о континентальном шельфе и об исключительной эконо-

гической зоне" - обнаруживается два самостоятельных состава

преступления.

В Гражданском кодексе РФ нашли свое отражение вопросы права

собственности и иных вещных прав, ответственности владельцев ис-

точника повышенной опасности и др. Имеет будущее норма статьи

---------------

1 Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как

субъекта РФ // Государство и право. 1997. N 1. С.12.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.

56

1065 ГК ч.2 "О приостановлении и прекращении деятельности, при-

чиняющей вред окружающей природной среде, жизни, здоровью, иму-

ществу человека".

Весьма остро стоит в государстве проблема обеспечения соот-

ветствия принимаемых актов Конституции РФ. Данную задачу можно

решить путем осуществления надлежащей экспертизы законопроектов.

Так, проекты законов в области охраны окружающей среды проходят

обязательное согласование с Министерством природных ресурсов РФ

и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды. Дума-

ется, этой меры недостаточно. Правовая экспертиза должна быть

обеспечена также независимыми экспертами 1. Проведение такое экс-

пертизы может быть решено двояким путем. Первый путь связан с

направлением законопроектов для экспертного заключения в право-

вые научные и учебные учреждения, в структуре которых имеются

подразделения ведающие вопросами охраны окружающей среды. Это

Институт государства и права РАН, Институт законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Конституцион-

ный суд РФ, юридический факультет МГУ.

Второй путь организации правовой экспертизы законопроектов

связан с деятельностью Высшего экологического совета, созданного

при комитете по экологии государственной думы РФ. В структуре

Высшего экологического совета создана секция экологического пра-

ва, включающая представителей некоторых из названных выше учреж-

дений.

Целесообразно решить вопрос об обязательном проведении Выс-

шим экологическим советом экспертизы не только чисто экологичес-

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

57

ких законопроектов, но и иных проектов законов, реализация кото-

рых связана с охраной окружающей среды.

Надлежащая экспертиза подготавливаемых проектов на предмет

их соответствия должна проводиться и в администрации Президента

РФ, а также в системе Правительства РФ.

До настоящего времени остается важнейшей задача повышения

эффективности механизма реализации экологического законодатель-

ства. Ибо законы, которые не исполняются, создают впечатление

своего отсутствия.

Кроме того, следует определиться в том, что экологическое

законодательство по большому счету представляет собой "затрат-

ную" отрасль законодательства. Для большинства субъектов данных

отношений (предприятий, учреждений, организаций) исполнение со-

ответствующих норм и нормативов связано со значительными финан-

совыми вложениями.

Ставя цель повышения эффективности нормативно-правового акта

необходимо стремиться главным образом к реализации закрепленных

в этом акте прав и обязанностей участников экологических отноше-

ний. С другой стороны, своеобразной страховкой "от повисания в

воздухе" данных актов будут предусмотренные в них же гарантии

обеспечения материальными, техническими и финансовыми средствами.

58

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

На сегодняшний день в системе российского законодательства

сложилась относительно самостоятельная отрасль, - экологическое

законодательство, под которой следует понимать систему экологи-

зированных нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными

на то государственными органами, с соблюдением установленных

требований, направленных на урегулирование общественных отноше-

ний в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вы-

текающие из данного определения, подразделяются на отраслевые и

комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохра-

нительные, отношения по охране недр, животного мира, атмосферно-

го воздуха, а также лесоохранительные и водоохранительные отно-

шения. К комплексным экологическим отношениям относятся отноше-

ния по охране природных территорий, комплексов, природно-запо-

ведного Фонда и т.д.

Обеспечение качества природной среды достигается именно во

взаимодействии отраслевых и комплексных отношений.

Исследование, проведенное в данной работе, позволяет сделать

ряд выводов.

1. Экологизированный нормативно-правовой акт, являясь струк-

турной частью экологического законодательства, должен отвечать

следующим требованиям:

а) нормативный правовой акт должен иметь объективно выражен-

ную форму - в виде документа, издаваемого соответствующим компе-

тентным органом;

б) не всякий документ может быть нормативно-правовым актом,

а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом;

59

в) принятые нормативно-правовые акты должны иметь такую фор-

му, которая определена законом;

г) принятие нормативно-правового акта необходимо производить

в установленной процессуальной форме правотворчества;

д) обязательно соблюдение порядка опубликования и вступления

в силу нормативно-правового акта.

2. Особенностями экологического законодательства являются

следующие.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена дву-

хуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизон-

тали, так и по вертикали. В соответствии со статьей 72 Конститу-

ции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение

экологической безопасности, особо охраняемые природные террито-

рии относятся к совместному ведению федеральных органов госу-

дарственной власти РФ и органов государственной власти субъектов

РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего

государства как федеративного, но и подчеркивает определенную

самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо-

ит из двух подсистем: природоохранительного и природноресурсово-

го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра-

циональному использованию природных ресурсов. Природоохранитель-

ное законодательство, представляя собой совокупность нормативно-

правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио-

нального использования природных ресурсов, защиты окружающей

природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета-

ния экологических интересов и достижения оптимального качества

окружающей природной среды.

60

В-третьих, рассматривая нормативные правовые акты, как ис-

точники экологического права их можно распределить по отраслям

законодательства. Верхний и самый основной уровень представлен

нормативно-правовыми актами экологического законодательства во

главе с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Далее

следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законода-

тельства, такие как Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лес-

ной кодекс РФ и т.д. Замыкают круг правовые акты иных отраслей

законодательства или экологизированных. При этом отнесение этих

актов к источникам экологического права объясняется наличием в

них отдельных эколого-правовых норм.

3. Нормативно-правовые акты, входящие в структуру экологи-

ческого законодательства, по юридической силе подразделяются на

законы и подзаконные акты. Основой формирования всего законода-

тельства, а в частности и экологического, является Конституция

РФ. Обладая высшей юридической силой, Конституция РФ имеет пря-

мой действие и применяется на всей территории РФ.

Разновидностью источников экологического права, входящих в

структуру экологического законодательства, являются законы и

иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Правовое регулиро-

вание отношений в области взаимодействия общества и природы в

субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный

уровень правовой регуляции с характерными для данных регионов

особенностями.

4. Рассматривая соотношение российского федерального эколо-

гического законодательства и законодательства субъектов Федера-

ции, необходимо отметить, что в совместном ведении федеральных

органов государственной власти и органов власти субъектов Феде-

61

рации кроме природопользования, охраны окружающей среды и обес-

печения экологической безопасности находятся также вопросы вла-

дения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и

другими природными ресурсами.

5. В развитии экологического законодательства в субъектах РФ

можно выделить ряд тенденций:

1) на сегодняшний день явно прослеживается высокая степень

дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие зако-

нодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный

акт, вносят в него изменения;

2) большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан-

ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть

свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра объяв-

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7